В российской юридической науке предмет административного права традиционно связывается с совокупностью общественных отношений, складывающихся в сфере исполнительной власти и государственного управления. Классическое определение можно найти в работах ведущих российских административистов. Так, Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов определяют административное право как отрасль права — систему правовых норм, которая «путем осуществления государственных задач и функций регулирует административно-общественные отношения, возникающие в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, в процессе внутреннего управления и юрисдикционной деятельности иных государственных органов, обеспечивая при этом юридическую защиту прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц». В этом определении акцент сделан на управленческой (исполнительной) деятельности государства и одновременном обеспечении защиты прав граждан в данной сфере.

Аналогичные подходы прослеживаются и у других авторов. Например, В.С. Четвериков характеризует административное право как совокупность норм, устанавливаемых или санкционируемых государством, для регулирования отношений управления, возникающих в деятельности исполнительных органов государственной власти, органов государственного и муниципального управления, а также иных уполномоченных организаций. В свою очередь, Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев и С.В. Тихомиров включают в предмет административного права не только отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления), но и внутриорганизационные отношения в государственных органах, отношения, связанные с государственной службой, а также осуществление административной юрисдикции (т.е. привлечение к ответственности за административные правонарушения). Таким образом, российская доктрина исходит из широкого понимания предмета административного права: он охватывает все основные виды публично-управленческих отношений — регулятивные (управленческие) отношения между властью и гражданами, внутриаппаратные отношения, отношения по государственной службе, а также охранительные правоотношения, связанные с применением мер административного принуждения.

Немецкая школа административного права имеет давние традиции, и понятие Verwaltungsrecht (право управления — административное право) формировалось постепенно на основе принципа разделения публичного и частного права. Одним из первых систематизаторов немецкого административного права был Отто Майер (1846–1924) — выдающийся юрист, чьи труды заложили основы современной доктрины. Отто Майеру принадлежит классическое определение предмета административного права, данное им в конце XIX в.: «Verwaltungsrecht ist das dem Verhältnisse zwischen dem verwaltenden Staate und seinen ihm dabei begegnenden Untertanen eigentümliche Recht», что в переводе на русский язык означает: «Административное право — это право, характерное для отношений между управляющим государством и подвластными ему лицами, с которыми оно (государство) вступает в эти отношения». Иными словами, О. Майер считал, что административное право представляет собой особую правовую систему, регулирующую отношения между государством, действующим в управленческой (исполнительной) функции, и гражданами (подданными). Он подчеркивал, что это «особое право» (Sonderrecht) публичной власти, отличное как от конституционных норм, регулирующих основы государственного строя, так и от норм частного права. Благодаря О. Майеру утвердилось разделение между конституционным правом и административным правом, а также представление об административном праве как самостоятельной отрасли со своим предметом регулирования.

Определение Отто Майера сыграло ключевую роль в формировании немецкой доктрины административного права. Он подчеркивал, что к административному праву относятся лишь те отношения, в которых государство действует как носитель публичной власти, применяя публично-правовые нормы, а не любые отношения власти-подчинения. Это позволило отделить административное право от частноправовых сфер, даже если те внешне включают элементы подчинения. Несмотря на первоначальные возражения сторонников частного права, к началу XX в. утвердилось понимание, что деятельность по выдаче разрешений, надзору и т.п. регулируется публичным правом. В результате была закреплена дуалистическая структура немецкой правовой системы: публичное право (включая административное) и частное право. Критерием разграничения стала теория «особого права» (Sonderrecht), согласно которой отношения признаются публично-правовыми, если применимая норма адресована исключительно публичному органу и не действует в отношении между частными субъектами.

Во второй половине XX в. немецкая административно-правовая наука обогатилась новыми подходами, отражавшими изменение роли государства. После Второй мировой войны в Германии утвердился принцип «социального правового государства» (sozialer Rechtsstaat), означающий, что государство берет на себя не только охранительные и регулятивные функции, но и обязанность по обеспечению достойных условий жизни граждан. В административно-правовой доктрине это вылилось в расширение предмета Verwaltungsrecht за счет включения в него так называемого «обслуживающего управления» (Leistungsverwaltung), т.е. деятельности государства по предоставлению услуг и благ обществу. Ключевым понятием, отражающим эту идею, стало Daseinsvorsorge — государственные услуги, в дословном переводе «обеспечение существования», или обеспечение основных жизненных потребностей населения силами государства. Данный концепт был разработан немецким ученым Эрнстом Форстхоффом (1902–1974).