Образованное в результате Февральской революции Временное правительство неизбежно столкнулось с целым рядом проблем правового характера, связанных с отречением императора от власти, то есть с прекращением существования монархии. И самая первая проблема ⸺ это отсутствие собственного правового статуса. Ведь ни самим Временным правительством, ни органами, его создавшими, не было принято нормативного правового акта, который бы закрепил основные компетенции нового органа власти. Известный юрист и политик В.Д. Набоков, исполнявший обязанности управляющего делами Временного правительства, отметил, что единственным документом, определившим объем власти Временного правительства «и вместе с тем решившим вопрос о формах его функционирования», был Акт об отказе от принятия верховной власти, который подписал великий князь Михаил Александрович. В акте он просил «всех граждан державы Российской подчиниться Временному правительству, по почину Государственной думы возникшему и облеченному всею полнотою власти, впредь до того, как созванное в возможно кратчайший срок на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования Учредительное собрание своим решением об образе правления выразит волю народа». В этом отношении российское Временное правительство полностью соответствовало прочим органам, созданным революцией или войной на обломках прежнего правопорядка. Как утверждал М. Ориу, «революционное правительство силой вещей прежде всего организуется в форме исполнительной власти, поскольку значительно легче создать некую комиссию, наделенную исполнительными функциями, нежели сформировать полноценное и представительное законодательное собрание». «Исполнительная власть тогда наделяется правом издавать общие регламенты, посредством простого декретирования они и заменяют закон, а для их исполнения и санкционирования применяется публичная власть. Временные правительства осуществляют свою власть впредь до формальной ратификации конституционным законом».

Для установления пределов и характера своей компетенции уже 2 марта 1917 г. Временное правительство создало орган, впоследствии названный Юридической комиссией, в составе выдающихся юристов Ф.Ф. Кокошкина, Н.И. Лазаревского, барона Б.Э. Нольде и членов Государственной думы В.А. Маклакова и М.С. Аджемова. Но, поскольку на рассмотрение этой комиссии передавались вопросы, выходившие за пределы, очерченные при ее создании, Временное правительство преобразовало ее в Юридическое совещание своим постановлением от 22 марта, добавив к шести его членам управляющего делами Временного правительства В.Д. Набокова. В апреле указами Временного правительства в состав Юридического совещания были введены «кандидат прав В.В. Водовозов… и член консультации при Министерстве юстиции А.Я. Гальперн».

В компетенцию нового органа входили все вопросы публичного права, возникшие в связи с государственным переворотом, а также выдача заключений и рекомендаций по всем мероприятиям, если они потребуются Временному правительству. Но реальными властными полномочиями он не обладал, на что обратил внимание последний председатель Совещания Н.И. Лазаревский: «…Юридическое совещание никакой активной роли в деле управления не играет. Члены его имеют значение советников при Временном правительстве, которые не обладают какой-либо властью и авторитет которых основывается лишь на том, что их мнения составляют responsa prudentium (ответы знатоков права), имеющие лишь логическую убедительность».

Национальный вопрос был одним из наиболее проблемных для Временного правительства, и Юридическое совещание уделяло большое внимание его решению. Тем более, что вопрос этот возник значительно ранее Февральской революции. Некоторые его составляющие были разрешены сразу после Февральской революции: постановление Временного правительства от 20 марта 1917 г. упразднило все национальные и вероисповедные ограничения для граждан России, решив окончательно еврейский вопрос. Польский вопрос в Юридическом совещании не обсуждался, программные документы партий, представленных членами совещания, прямо указывали на введение польской автономии (партия конституционных демократов).