В отечественной истории 1860–1870-е годы были отмечены знаменитыми реформами Александра II, заложившими основы для коренного изменения системы публичного управления. В этот период появились два комплексных документа, ставших правовой основой для новой системы органов публичной власти на местах: Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. и Городовое положение 1870 г.. Основными их достижениями стали учреждение новой системы органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, которые формировались либо выборным путем (хотя выборы оставались куриальными и зависели от ряда цензовых ограничений), либо с участием представителей народа (отныне важнейшие должностные лица исполнительно-распорядительного аппарата избирались местными собраниями и были им подотчетны), а также формирование кардинально новой системы взаимодействия органов публичной власти разного уровня. В рамках отечественной истории государства и права эти достижения трудно переоценить.

Однако спустя некоторое время лишь недавно инициированные реформы стали объектом критики со стороны различных общественных сил. В частности, такие видные государственные деятели, как К.П. Победоносцев, выступали за усиление контроля за земскими и городскими учреждениями и пересмотр новой модели управления делами на местах, ссылаясь на необходимость в проведении четко сформулированной внутригосударственной политики, которая должна иметь единый предмет, содержание и методы, а также опираться в первую очередь на общегосударственные интересы, а не на местные нужды и частные мнения. Такую же позицию занимали сторонники консервативно-охранительного направления в общественно-политической мысли России, ставшего наиболее влиятельным после прихода к власти нового императора Александра III. Так, влиятельный журналист и мыслитель той эпохи М.Н. Катков, говоря о сложившейся в результате реформ системе органов власти на местах, называл ее угрозой для государства, так как она подготавливала почву для внесения сумятицы в государственное управление, тем самым разрушая устоявшиеся связи между разными уровнями власти и нарушая традиционно сложившийся способ управления общественными делами. Также к причинам неустойчивости реформ следует отнести такие факторы, как их незавершенность (например, не был окончательно преодолен принцип сословности, который отразился на куриальном характере выборов и сохранении ряда цензов при занятии различных должностей), недостаточность их поддержки со стороны общественных сил (по мнению исследователей, земское либеральное движение оказалось довольно слабым и не было способно реально повлиять на их продвижение в массы), а также устойчивая практика такого характера взаимодействия между различными уровнями публичной власти, которая на деле предполагала сохранение зависимого характера нижестоящего уровня от вышестоящего (в самом деле, земские и городские учреждения принимали решения по ряду вопросов в соответствии с пожеланиями губернских властей, которые во многих сферах предопределяли организацию жизнедеятельности на местах). Все эти причины в совокупности стали предпосылками для проведения мероприятий, известных в отечественной истории под общим названием «контрреформы» и определивших характер организации публичной власти на местах вплоть до Февральской революции.

Стоит отметить, что статус и система отношений органов местного самоуправления между собой и вышестоящими административными органами при принятии Положения о губернских и земских учреждениях 1890 г. и Городового положения 1892 г. довольно сильно поменялись. Несмотря на то что структура органов местного самоуправления осталась прежней, механизм принятия решений (в первую очередь кадровых) претерпел значительные изменения. Согласно новым условиям, ряд решений, ранее самостоятельно принимавшихся городскими думами и земскими собраниями, теперь нуждались в утверждении со стороны губернаторов (ст. 78 Городового положения, ст. 82 Положения о губернских и уездных земских учреждениях), а некоторые — министром внутренних дел (ст. 79 Городового положения, ст. 83 Положения о губернских и уездных земских учреждениях).