Территория государства, будучи его неотъемлемым признаком, объектом конституционно-правового регулирования, базой для организации и функционирования органов власти всех уровней, в то же время выступает в качестве основы жизнедеятельности для народа, реализации его прав и свобод. Из этого тезиса следует, что в демократическом обществе граждане должны иметь юридически закрепленные возможности участия в принятии решений, связанных со статусом территориальных образований и их составом. Подобное утверждение носит не только доктринальный характер, но и основывается прежде всего на положении ст. 3 Конституции Российской Федерации, провозглашающей важнейшую основу конституционного строя — народный суверенитет и определяющей народ в качестве источника публичной власти, субъекта, который активно осуществляет ее непосредственно и через государственные и муниципальные органы. Данному положению корреспондирует субъективное политическое право граждан участвовать в управлении делами государства, закрепленное в ч. 1 ст. 32 Основного закона, с конкретизацией форм его непосредственного осуществления в ч. 2 ст. 130. Как справедливо отмечает М.А. Липчанская, участие граждан в управлении делами государства предполагает значительное количество прав, форм, определенных Конституцией и законодательством, направленных на достижение общественно значимых изменений. Безусловно, в числе «дел», образующих компетенцию федеральной, региональной и муниципальной публичной власти, имеют место быть вопросы территории, а потому весьма важно обратить внимание на особенности прямого народовластия в этой сфере.

Идея того, что граждане должны быть причастны к решению территориальных вопросов, не является особенностью современного этапа развития конституционализма и уходит корнями в дореволюционную науку. Еще известный юрист и министр Временного правительства Ф.Ф. Кокошкин утверждал, что в конституционных странах отчуждение территории возможно только с согласия народного представительства, а эталоном при данном процессе является получение согласия населения передаваемой другому государству территории. Да и само представление о народном суверенитете в контексте территориальной целостности было связано с изменением взглядов на территорию в Новое время как на элемент государственной власти, а не собственность монарха. В связи с этим справедливо замечание Б.Н. Чичерина о том, что «земля составляет принадлежность народа, образующего государство, а потому власть, господствующая в народе, распространяется и на землю». Современный исследователь проблем территориальной организации публичной власти А.Н. Чертков также подчеркивает, что народ, население и граждан нельзя исключать из числа субъектов соответствующих отношений, а их воля и интересы служат основой и целью территориального развития. В настоящий период проблема участия граждан в этой области конституционных правоотношений достаточно актуальна, поскольку процессы территориальных изменений постоянно сопровождают Российскую Федерацию. Так, за последние десятилетия в состав государства было принято 5 субъектов, в результате объединения 11 регионов возникло 5 новых, 9 раз изменялись границы между субъектами Федерации.

Поскольку территория субъектов РФ также имеет внутреннюю структуру, то говорить о едином территориальном процессе в государстве неверно. В связи с этим в рамках данной статьи сосредоточим внимание на двух аспектах изменений территориального устройства — административно-территориальном устройстве и территориальных основах местного самоуправления, для которых характерны многообразие форм непосредственной демократии и широкая практика их применения.