Декретом ВЦИК от 21 марта 1921 г. «О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом» было установлено правило, что «все запасы продовольствия, сырья и фуража, оставшиеся после выплаты продовольственного налога сельскохозяйственным населением, могут обмениваться на продукты фабричной и кустарной промышленности через кооперативные организации» (ст. 8).

В данном декрете под кооперативными организациями законодатель имел в виду, если не исключительно, то главным образом потребительскую кооперацию. Это явствует из всех последовавших после 21 марта 1921 г. декретов, нормировавших заготовку и сбор предметов продовольствия и сырья, равно как из того, что снабжение населения продуктами — это была сфера деятельности, свойственная, по существу своему, потребительской кооперации, а не иному ее виду. Наконец только потребительская кооперация с ее развитым аппаратом, распространенным по всей стране, была способна снабжать, согласно декрету, все население.

Ранее роль потребительской кооперации по Декрету СНК РСФСР от 16 марта 1919 г. «О потребительской кооперации» сводилась лишь к выполнению технических функций по государственному распределению продуктов.

7 апреля 1921 г. был издан новый Декрет СНК РСФСР «О потребительской кооперации», изменивший правовой статус и расширивший сферы хозяйственной деятельности потребительских организаций. Прежде всего, им было предоставлено право потребительской кооперации снабжать все без исключения население как продуктами потребления, так и орудиями и материалами.

Для осуществления потребительской кооперацией снабжения населения продуктами ей предоставлялось право заготовки за свой счет путем «торгового обмена» (ст. 5) сельскохозяйственной продукции и предметов ремесленного производства. Декрет 21 марта 1921 г. о продналоге предоставил потребительской кооперации право снабжать население продуктами фабрично-заводской промышленности (ст. 8). Правда, в данном декрете речь шла о снабжении этими продуктами земледельческого населения, а не других групп населения. Но нет никакого основания считать, что потребительская кооперация, имеющая право снабжать изделиями фабрично-заводской промышленности земледельческое население, была лишена этого права по отношению к городскому населению.