Свободная торговля являлась одним из базовых элементов нэпа наряду с арендой, кооперацией и концессией, представляя собой самую значительную часть частного предпринимательства. Начало легальной частной торговли относится к замене продразверстки продналогом и законодательному санкционированию в мае 1921 г. свободного обмена, покупки и продажи населением излишков сельхозпродукции. Летом 1921 г. устанавливается разрешительный порядок открытия торговых заведений и создается правовая основа договора купли-продажи. Частная торговая деятельность в период военного коммунизма, запрещенная и объявленная злостным преступлением, вновь обрела законный статус. Отношения государства и частной торговли в 1920-е годы эволюционировали от мягкого административного воздействия в начале нэпа до полной ликвидации частной торговли на его заключительной стадии. Исходя из анализа динамики развития отношений государства и частной торговли в этом процессе, можно выделить несколько периодов, критериями которых выступают качественные изменения официальной политики в отношении частной торговли. Первый охватывает промежуток с 1921 по 1923 гг., второй – с 1924 по 1927 гг., третий – с 1927 по 1932 гг. Первый период характерен легализацией частной торговли, стремительным количественным ее ростом. В это время государство отказалось от контроля абсолютно над всеми аспектами торговли, ограничив свою роль разработкой правил торговли, выдачей разрешений на производство торговых операций (патентов), надзором за соблюдением правил торговли и т.п. Создается необходимая правовая основа для частной торговли. Ее базовые основы устанавливались Гражданским кодексом РСФСР 1922 г., узаконившим право каждого гражданина организовывать промышленные и торговые предприятия и обеспечившим определенные гарантии частной собственности. Принципиально важное значение для функционирования частной торговли имела норма кодекса о признании субъектами гражданского права торговых предприятий и, соответственно, их права на собственность и прибыль. Одновременно кодекс устанавливал правовые ограничения для частной торговли, заключавшиеся в ограничении и регламентации владельческих прав частников и закреплении права государства вмешиваться в договорные отношения при нарушении государственного интереса.

Определенно, в первый период существовало тактическое совпадение интересов государства и частника. Государство стремилось с помощью частной торговли смягчить продовольственный кризис, а частник расширял торговлю, стремясь приумножить прибыль. В условиях отсутствия каких-либо серьезных правовых запретов, экономической беспомощности кооперативов, которые позиционировались как социалистическая альтернатива частнику, частная торговля заняла доминирующие позиции на рынке. Особенно сильны были ее позиции в розничной торговле, где ее удельный вес в общем обороте страны достигал в 1922–1923 гг. 74%, а на селе – более 80%. Бурный рост частных торговых предприятий был характерен, прежде всего, для крупных городов и, в первую очередь, для столицы. В Москве на 1 января 1923 г. имелось 27 753 торговых точек, из которых 91% принадлежали частным лицам. При этом доля частной торговли в розничном товарообороте составила 54% против 74% по стране, что объяснялось более интенсивным ростом кооперативной и государственной торговли в Москве. Иначе дело обстояло в провинции, там в условиях скудной государственной и кооперативной торговли, неспособной обеспечить даже минимальные потребности населения, на рынке безраздельно господствовал частник. Серьезное влияние на торговлю оказал кризис сбыта осени 1923 г., когда цены на промышленные товары превысили цены на сельскохозяйственные более чем в три раза. Основным средством борьбы с кризисом стало государственное вмешательство в процесс ценообразования.