В последние годы как представителями науки конституционного и муниципального права, так и практическими работниками органов публичной власти активно обсуждаются вопросы о необходимости совершенствования правового регулирования вопросов территориальной организации публичной власти, в том числе законодательного решения проблем соотношения административно-территориального и муниципального деления субъектов Российской Федерации, разработки и нормативного закрепления категориального аппарата, отражающего сущность общественных отношений в сфере территориальной организации государства, уточнения понятий населенных пунктов, населенных территорий, их видов, особенностей, процедур их создания, реорганизации и т.п. Высказываются предложения о целесообразности принятия специального федерального закона на эту тему. В связи с этим хотелось бы предложить для обсуждения ряд положений по некоторым концептуальным аспектам данного вопроса.

1. Категория административно-территориальной единицы является наследием советского периода, обозначала в те времена территорию, на которой осуществлялась деятельность местного органа государственной власти — сельского (поселкового), районного, городского, районного в городе, а также областного, краевого, автономного округа Совета народных депутатов. После принятия Конституции РФ 1993 г. единственной формой местной власти было признано местное самоуправление, вместо местных Советов как органов государственной власти были созданы органы местного самоуправления, а подвластные им территории стали называться муниципальными образованиями. Таким образом, в субъектах Российской Федерации появились две системы территориальных единиц: новые — муниципальные образования, в которых осуществляется местное самоуправление и созданы органы муниципальной власти, и прежние — административно-территориальные единицы, в которых уже нет местных органов государственной власти. Причем территории эти географически совпадают, поскольку муниципальные образования создавались на основе уже существовавших административно-территориальных единиц, кроме того, во многих субъектах РФ они имеют и единое название. Так, в ст. 2 Закона Воронежской области от 27 октября 2007 г. № 87-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Воронежской области и порядке его изменения» сказано следующее: «Административно-территориальная единица Воронежской области (далее — административно-территориальная единица) — часть территории Воронежской области в фиксированных границах, совпадающих с границами муниципального образования. Административно-территориальными единицами являются муниципальный район, городской округ, городское поселение, сельское поселение». То есть система местной публичной власти — одна, а систем местных территориальных единиц — две.

2. Непонятна цель сохранения подобных административно-территориальных единиц в субъектах РФ в настоящее время. Конституционное право относит вопрос административно-территориального устройства субъектов РФ к их собственной исключительной компетенции. Соответственно, они принимают об этом собственные законы, самостоятельно определяют их виды, порядок создания, наименования, преобразования, упразднения и т.п. Причем это не всегда совпадает с процедурами в сфере территориальной организации местного самоуправления, установленными Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ), хотя фактически речь идет об одних и тех же территориях.