Оценка современного состояния теории административного акта как неудовлетворительного со стороны исследователей, а также происходящие в публичном правопорядке в режиме «перманентной административной реформы» изменения свидетельствуют о непреходящей актуальности общих и частных вопросов, касающихся принятия и реализации административных актов, их сущности, содержания, видового многообразия, отличительных черт, законности и эффективности. В то же время не в полной мере изученными и раскрытыми отечественной административистикой остаются вопросы значения и функций административного акта, без уяснения которых невозможно представить методологически обоснованную, стройную и завершенную теорию такого акта. Кроме того, сведение административного акта к частному случаю правового акта вообще, к конкретной группе юридических фактов, актов правоприменения или инструментов конкретизации и детализации нормативных правовых актов большей юридической силы обнаруживает недостаточность и вызывает ряд теоретических и практических трудностей, не позволяя до конца осветить и понять все аспекты одного из основных институтов административного права — административного акта.

В рамках настоящего исследования предпринята попытка определить значение и выявить функции административного акта, в том числе в целях изменения привычных представлений о его месте и роли в системе публичного правопорядка, для чего используется основанное на деятельностном подходе и разделяемое французскими административистами определение функции как формы проявления связи.

Рассмотрение функции административного акта как формы проявления связи между значением такого акта для публичного правопорядка и соответствующим видом административной деятельности основано на представлении о том, что посредством принятия административных актов осуществляется публично-правовой синтез нормы и ситуации (административный акт как акт «сборки» публичного правопорядка). Действительно, по мнению методолога В.Я. Дубровского, любая деятельность «задается нормами исключительно и исчерпывающе», тогда как норма, выступая единицей нормативной структуры, должна быть связана с соответствующей единицей ситуации. Вместе с тем Н. Луман так охарактеризовал подобный вид связей: «Правовая норма принимает форму правила “если — то”. Она связывает состав деяния и правовые последствия в инвариантное соотношение. Таким образом, она регулирует специфические условия, в которых допустим или считается необходимым управленческий акт». Иными словами, значение административного акта, связанного с единицей ситуации, нормируемой деятельностью, соотносится с нормативной структурой деятельности: функция административного акта есть связь его значения с нормируемой деятельностью. Следовательно, чтобы определить функции административного акта, необходимо в первую очередь выяснить, какое значение данный акт имеет для публичного правопорядка.

Между тем значение административного акта может быть определено с помощью описания уровней (аспектов) его влияния на сферы деятельности, типы нормировок, институты, организационные структуры и общественные отношения. Как представляется, можно выделить не менее пяти подобных уровней. Раскроем каждый из них.