Экономисты отмечают, что «в условиях резко возросшей открытости национальных экономик … при ослаблении государственного суверенитета в сфере экономики … границы традиционного объекта экономической политики и макроэкономического регулирования становятся трудно определимыми» и фиксируют «необходимость, а ныне и возможность» рассматривать национальное богатство (далее – НБ) «в качестве одной из основ и объектов управления устойчивым развитием». Однако с позиций юридической науки важно разделить, что может выступать «основой», что – «объектом», и какого управления – прямого или косвенного. Таким образом, требуется разграничить политэкономические и юридические подходы к пониманию НБ, соотнести предложения экономистов и законодательство, решить вопрос об инструментарии управления НБ.

Понятие и составляющие НБ

Категория «национальное богатство» не определена четко ни в доктрине, ни в законодательстве. Сам термин в нормативных правовых актах использовался, но определения ему не давалось: в Законе РСФСР от 31 октября 1990 г. № 293-1 «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» и в Постановлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 лишь перечислялись составляющие НБ: земля ресурсы континентального шельфа и т.д.

Как будет показано ниже, такое понимание НБ (как минимум, его основы) – более узкое не только, чем предлагают экономисты (но трудное для законодательного закрепления, поскольку не охватывается включаемый ими человеческий и социальный капитал), но даже чем то, которое возможно и логично прописать нормативно (включая иные объекты государственной собственности). Из Постановления № 3020-1 следовало, что не только не любой объект госсобственности, но даже не любой объект исключительной федеральной собственности относится к объектам, составляющим основу НБ. Так, к последней были отнесены объекты, «необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач», объекты оборонного производства, «объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства» (при этом Постановлением Конституционного Суда РФ (далее – КС РФ) от 10 сентября 1993 г. № 15-П отнесение к объектам исключительно федеральной собственности предприятий топливно-энергетического комплекса и предприятий и объектов электроэнергетики было признано не соответствующим Конституции РФ) и некоторые иные объекты. Однако все они назывались отдельно от объектов, составляющих основу НБ. Ниже будет показано, что такой подход к пониманию НБ не подходит для его определения как объекта стратегического управления, так как в состав НБ не включается ряд элементов, способных быть объектом прямого и косвенного управления со стороны государства.

Впоследствии законодатель не использовал термин «национальное богатство», а в доктрине возникли дискуссии по поводу соотношения терминов «национальное богатство», «национальное достояние», «общенародная собственность» и т.д. Отождествление достояния и собственности имело место в практике КС РФ (см., например, Постановление от 9 января 1998 г. № 1-П), а также на уровне субъектов РФ (например, ч. 1 ст. 16 Конституции Республики Алтай все находящиеся на ее территории природные ресурсы объявляла ее «достоянием (собственностью)»). Норма была признана Постановлением КС РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П не соответствующей Конституции РФ, но и он в абз. 5 п. 3.2. мотивировочной части фактически отождествил понятия «достояние» и «собственность». С этим в своем мнении не согласился судья КС РФ В.О. Лучин, указавший, что, хотя Конституция РФ «не содержит понятия «достояние», однако в ней содержится близкое понятие «основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории»» (абз. 5 п. 3); в законодательстве же категория «достояние» используется «преимущественно в тех случаях, когда необходимо подчеркнуть важность и уникальность соответствующих объектов <…>. При этом характеристика соответствующего объекта как достояния или как основы жизнедеятельности народа является по своей сути и предназначению обоснованием для установления особенностей правового режима такого объекта, в том числе в части, касающейся прав собственности на него». По мнению В.О. Лучина, «само по себе объявление природных ресурсов, находящихся на территории Республики Алтай, достоянием народа, проживающего на ее территории, основой его жизни и деятельности, национальным богатством не противоречит Конституции РФ при условии одновременного признания природных ресурсов в качестве публичного достояния многонационального народа России».