Вопросы привлечения государством дополнительных средств для решения социальных вопросов всегда были актуальными в различные периоды развития государства. В этой связи с правовой точки зрения важно изучить имеющийся в России опыт привлечения таких средств путем проведения лотерей на региональном и местном уровнях.

Важно понимать, что проблема социальной защищенности граждан остро стояла всегда в России и продолжает быть острой и в настоящее время, однако были в истории нашей страны наиболее сложные периоды — это и Первая мировая война, Гражданская война, голод 20-х гг. XX в., и, конечно, период Великой Отечественной войны. В качестве примера социальной обстановки в начале 20-х гг. можно привести данные Государственного политического управления НКВД РСФСР на весну 1922 г., где указано, что только в Самарской губернии было зафиксировано 3,5 млн голодающих, в Татарской республике — 2,1 млн, в Саратовской губернии — 2 млн, в Симбирской — 1,2 млн и т.д. Проблема с голодом в тот период времени была настолько острая, что, по предложению Ф.Э. Дзержинского, для оказания помощи голодающим Поволжья была проведена Первая всероссийская лотерея Помгола. Лозунгами лотереи Помгола были следующие: «Кто покупает билет лотереи ЦК Помгол, тот спасает людей от смерти»; «Спасите нас! Купите лотерейный билет!»; «Помогите дотерпеть до нового урожая!». Всего в тот период времени было выпущено 3 млн билетов по 500 руб. на общую сумму 1,5 трлн руб. При этом призовой фонд лотереи составил 78 млрд руб., остальные средства должны были использоваться для помощи голодающим.

Стоит отметить, что лотереи как в дореволюционной, так и в советской России были определенным универсальным механизмом по сбору дополнительных средств, которые часто направлялись государством и различными общественными организациями на решение социально значимых вопросов. Однако на практике проведение лотерей приводило к большому количеству нарушений, хищений указанных средств, злоупотреблений, обманов и иных правонарушений, что значительно снизило доверие общества к указанному механизму финансирования социальных расходов. В этой связи на различных этапах развития государства применялись самые разные подходы к созданию правовой базы, обеспечивающей законность организации и проведения лотерей.

В рамках данной статьи исследуется тот период развития в России лотерейной деятельности, который отличается большой долей децентрализации в их организации и проведении, с большим объемом полномочий должностных лиц на местах, что и стало предметом исследования.

Вообще важно отметить, что первым в России правовым актом о лотереях был Сенатский указ, изданный еще 15 июля 1760 г., с приложением Высочайше утвержденного плана «Об учреждении Государственной лотереи, для содержания отставных и раненых Обер-офицеров, Унтер-офицеров и рядовых», который имел своей целью решение социальной задачи, а именно обеспечение и лечение раненых военных. Стоит отметить, что в 1837 г. правом разрешения лотерей впервые были наделены губернаторы (до этого такое право было только у Министерства внутренних дел Российской империи). Губернаторы могли самостоятельно разрешать проведение лотерей, если цена всех лотерейных билетов или разыгрываемой вещи не превышала 1 000 руб. В отношении всех остальных лотерей необходимо было по-прежнему разрешение Министерства внутренних дел. При этом губернаторы должны были иметь в виду, что лотереи могли проводиться исключительно в особенных случаях «для помощи людям, которым нельзя сделать иного пособия». Кроме того, при разыгрывании лотереи с разрешения местного и высшего начальства гражданские губернаторы должны были предписывать полицейским или другим чиновникам принимать меры предосторожности для того, чтобы не было подлогов, обманов или нарушения установленного порядка. При этом «нарушителей немедленно отправляли к суду, и чтобы сбор, который уже установлен или будет установлен в пользу некоторых городов с лотерей, взыскивался на законном основании городскими управлениями».