Одной из базовых биологических потребностей человека является потребность в пище, однако проблема ее удовлетворения в современном мире не решена: доля голодающих в 2019 г. составляла 7,9% населения планеты, а в 2022 г. увеличилась до 9,2%. Производство продуктов питания невозможно без земель сельскохозяйственных угодий — от их площади и плодородия зависят количество, качество и ценовая доступность населению сельскохозяйственной продукции.

 Следовательно, с землями сельскохозяйственных угодий связаны базовые публичные интересы современного общества, обеспечение которых должно быть важнейшим приоритетом государственной политики, правового регулирования и правоприменительной практики. Однако на сегодняшний день «публичные интересы остаются преимущественно внеправовой категорией, лишенной ясного юридического содержания», поэтому и публичные интересы в отношении земель сельскохозяйственных угодий не закреплены действующим законодательством.

Это приводит, в частности, к тому, что при определении целей государственной политики по управлению земельным фондом на первое место ставится «повышение эффективности использования земель», тогда как «охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны» оказывается на втором месте.

В Земельном кодексе РФ (далее — ЗК РФ) рассматриваемые публичные интересы нашли прямое отражение только в отношении наиболее ценной части земель сельскохозяйственных угодий — в принципе приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, «согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения... для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами» (подп. 6 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Реализация этого принципа заключается в том, что перевод таких земель в другие категории допустим только по четырем группам оснований, закрепленным в п. 2 ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». В их числе имеются достаточно спорные основания, как, например, выполнение международных обязательств Российской Федерации при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов: допустимость установления приоритета международных обязательств перед обеспечением внутренней продовольственной безопасности вызывает сомнения в связи с его противоречием публичным интересам в отношении сохранения земель сельскохозяйственных угодий.

Из закрепленных Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» пяти дополнительных принципов только один может рассматриваться как выражающий публичные интересы — принцип сохранения целевого использования земельных участков, который, однако, практически не получил развития в нормах права. Остальные же положения, как справедливо отмечает В.В. Устюкова, в основном «...не отвечают высокому званию принципов... представляют собой определенные правила или особенности оборота земель сельскохозяйственного назначения, но до исходных положений не дотягивают».