Пункт 2 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяет территориальное планирование через деятельность по установлению функциональных зон, а также определение планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Под названными объектами понимаются объекты, предназначенные для реализации полномочий соответственно федерального, регионального и местного уровней. В литературе отмечены недостатки такого подхода к регулированию определения объектов. Так, Э.К. Трутнев совершенно справедливо указывал, что при территориальном планировании нужно знать не виды объектов, а объекты, подлежащие планированию в каждом конкретном случае. Однако такое знание и есть результат самого процесса территориального планирования. Тем не менее деятельность в сфере территориального планирования в качестве ключевой функции выполняет именно названную. В современной организации экономической деятельности в Российской Федерации значение территориального планирования трудно переоценить. Это исторически сформированный институт, само существование которого уже находится вне зависимости от экономического, политического, социального уклада современного общества.

Технические требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и зонирования закреплены в Приказе Министерства экономического развития Российской Федерации от 9 января 2018 г. № 10. Однако не будем лукавить. Данный приказ установил не только требования по отображению объектов и зон, но и реализовал их классификацию как в иерархии публично-правовой организации властных полномочий, так и в иерархии собственно объектов, дифференцируя их на площадные и линейные.

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 6 сентября 2023 г. № 620 «О внесении изменений в Требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, утвержденные приказом Минэкономразвития России от 9 января 2018 г. № 10» приведенный приказ дополнен гл. XVII «Территориальные зоны», которая согласно п. 4.1. Приказа Минэкономразвития России от 9 января 2018 г. № 10 подлежит применению при подготовке, утверждении, внесении изменений в единый документ территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального округа, городского округа.

Собственно, единый документ территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального округа, городского округа институализирован в градостроительное законодательство новеллой ст. 28.1. Градостроительного кодекса Российской Федерации. При анализе законоположений, определивших статус названного документа, В.А. Майборода выявил, что, в отличие от раздельно подготавливаемых документов территориального планирования и правил землепользования и застройки, единый документ предполагает единую процедуру публичных слушаний, общественных обсуждений, что не соответствует субстантивным целям и задачам данных документов. Ведь документ территориального планирования лишь определяет параметры развития территории, а правила землепользования и застройки в части градостроительного зонирования устанавливают правовой режим зон и земельных участков, уже находящихся в обороте. Поэтому норма ч. 12 ст. 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации указала, что функциональное зонирование не меняет правового режима земельных участков, но такое утверждение невозможно применительно к градостроительному зонированию. Однако территориальное планирование не исчерпывается зонированием. В его содержании имманентной составной частью включены границы населенных пунктов, определяющие, согласно п. 2 ст. 83 Земельного кодекса Российской Федерации, принадлежность земель к целевому назначению, то есть к определенной категории, разделяя тем самым вообще деление земель на целевое и функциональное. Земли населенных пунктов, находящиеся внутри границ населенных пунктов, обретают функциональное назначение и соответствующим образом зонируются, земли за границами населенных пунктов имеют целевое назначение (сельскохозяйственное, природоохранное, специальное и т.д.). Разумеется, границы населенных пунктов обретают в системе регулирования и иное, нежели территориально-планировочное значение.