Процесс формирования советского государства в 1917 г. был неразрывно связан с поиском оптимального решения национального вопроса. Как представляется, именно разработка будущей архитектуры государства в аспекте его национально-территориального устройства представляла собой одну из важнейших и первоочередных задач, стоящих перед большевиками. В историко-правовых исследованиях часто подчеркивается, что государство, осознавая объективный характер этнического фактора, в начале своего существования выделяло колоссальные финансовые, материальные и людские ресурсы для обеспечения комфортного существования различных этнических общностей. Следует также отметить, что разработка оптимальных законодательных основ будущей федерации, основанной на максимальном учете интересов многочисленных этносов, стремящихся к автономии, способствовала существенному возрастанию поддержки Советского правительства с их стороны в Гражданской войне. Эффективное решение национального вопроса, таким образом, было во многом залогом победы для большевиков.

Первым специальным органом, выполняющим функции в указанной сфере, стал Народный комиссариат по делам национальностей РСФСР (далее – Наркомнац). Данный орган был учрежден в октябре 1917 г. и просуществовал до апреля 1924 г. Примечательным является тот факт, что в науке деятельность Наркомнаца практически единодушно признается высокоэффективной и получает очень высокую оценку. Несмотря на очевидные сложности периода, в который был образован Наркомнац, и значительный масштаб задач, стоявших перед ним, ему удалось добиться значительных результатов в деле национально-государственного устройства советской республики и решении проблем народностей, проживающих на её территории.

Наркомнац был образован в соответствии с Декретом об учреждении СНК от 27 октября 1917 г. В дальнейшем его существование предусматривалось ст. 43 Конституции РСФСР 1918 г. наряду с 17 другими Наркоматами. Положение о Наркомнаце было утверждено значительно позднее, лишь в 1921 г., поэтому его структура первоначально была установлена на первом заседании его коллегии 14 февраля 1918 г. В него вошли сама коллегия, печатный орган, функциональные столы и национальные комиссариаты. В ходе дальнейшей деятельности органа (в связи с реально возникающими потребностями) состав структурных подразделений подвергся изменениям. Так, в 1920 г. внутри Наркомнаца был образован Совет национальностей, Отдел национальных меньшинств, представительства автономных национально-территориальных образований (республик, областей и коммун). Общее руководство деятельностью комиссариата осуществлялось Советом национальностей, а малая коллегия стала выполнять функции его президиума.