Хорошо известно, что традиционно административное право всегда воспринималось как юридическая наука об организации и деятельности исполнительных органов, при этом оно напрочь связывалось с государственным управлением. Например, в своем последнем дореволюционном труде А.И. Елистратов писал, что «наука административного права может быть определена как учение о правоотношениях, которые возникают между людьми в области государственного управления». В советское время, вплоть до середины 60-х гг. ХХ в., административное право также рассматривалось как отрасль юриспруденции, связанная исключительно с деятельностью исполнительных органов и обеспечением государственного управления.

Во второй половине 60-х годов наступил переломный момент во взглядах научного сообщества на управление вообще и государственное управление в частности. Во всех сферах человеческой деятельности складывался принципиально новый, информационно-кибернетический подход к управлению, предполагавший, в частности, необходимость наличия в системе управления широкого круга субъектов. Всесторонне изучив механизм государственного управления в целом, Ю.М. Козлов писал в 1967 г. в своем классическом труде «Предмет советского административного права», что административное право как управленческое право регулирует общественные отношения, возникающие не только при функционировании исполнительных органов, но и в связи с осуществлением органами государственной власти (в нынешней терминологии — органами законодательной власти), суда и прокуратуры, общественными организациями деятельности управленческого характера. Фактически также рассуждали А.Е. Лунев, прямо писавший о широком и узком смыслах государственного управления, многие другие административисты. Под широким подходом они понимали деятельность всех государственных органов, под узким подходом — лишь работу исполнительных органов.

В целом это был поворот и в определении задач административного права, которые, естественно, представлялись более обширными, и в понимании предмета данной отрасли науки, что соответствовало новому взгляду на процесс управления. Но юридическую природу административного права при этом никто не отрицал.

Однако со временем стало очевидно, что воплотить в себе огромный объем правоотношений, возникающих в деятельности всех субъектов государственного управления, административное право не в состоянии. Так, обобщив свои многолетние размышления по данному вопросу, в монографическом учебном курсе Ю.М. Козлов писал, что государственное управление — это весьма широкое понятие, и общественные отношения, регулируемые нормами административного права, являются лишь его частью. При понимании административного права как управленческого права возникает необходимость установления определенных границ, позволяющих избежать неправомерного расширения его предмета. Такими границами, по его мнению, является деятельность органов исполнительной власти.