Межмуниципальное сотрудничество в управлении городской агломерацией: от горизонтальных форм к вертикальному управлению
Аннотация
Городская агломерация объединяет несколько самостоятельных муниципальных образований, но не имеет собственного органа управления, поэтому совместное решение общих задач опирается на институт межмуниципального сотрудничества. Статья рассматривает этот институт как организационно-правовой контур агломерационного управления, выявляет, почему горизонтальные формы межмуниципального сотрудничества не закрепляются в качестве устойчивого механизма управления агломерацией. Использованы сравнительный институциональный анализ и сопоставление организационно-правовых форм на материале четырех агломераций (Челябинской, Самарско-Тольяттинской, Ростовской, Краснодарской). Теоретической основой выступили трансакционная теория О. Уильямсона и разграничение естественного и регулятивно-императивного начал пространственного развития. Показано, что во всех четырех случаях горизонтальная кооперация либо остается декларативной, либо перемещена на региональный уровень через перераспределение полномочий. Причина такой вертикализации институциональна: ч. 2 ст. 75 Федерального закона № 33-ФЗ запрещает наделять межмуниципальные структуры полномочиями органов местного самоуправления, поэтому гибридная форма не способна стать органом управления агломерацией.
Ключевые слова
| Тип | Статья |
| Издание | Муниципальное имущество: экономика, право, управление № 04/2026 |
| Страницы | 16-20 |
| DOI | 10.18572/2500-0349-2026-4-16-20 |
Введение
Городская агломерация обладает особенностью, отличающей ее от иных территориальных единиц: она объединяет несколько юридически самостоятельных муниципальных образований, но не имеет собственного органа управления и не совпадает ни с одним из уровней публичной власти. Общие для агломерации задачи — транспорт, инженерные сети, обращение с отходами, согласование градостроительных регламентов — требуют координации муниципалитетов, формально равных и независимых друг от друга, т.е. по определению составляют задачу согласования, а не деятельности единого органа.
Действующее законодательство предлагает для такой координации единственный специальный институт — межмуниципальное сотрудничество. При этом категория «городская агломерация» в базовом законодательстве о стратегическом планировании и о местном самоуправлении остается операционально нераскрытой, а сам статус крупных и крупнейших агломераций закреплялся документами стратегического планирования без определения механизма совместного управления: Стратегия-2019 фиксировала их поименный перечень, а Стратегия-2030 заменила его системой целевых показателей пространственного развития, отражая приоритетные территории через единый перечень опорных населенных пунктов; но ни та ни другая редакция такого механизма не задает. Обновление стратегической рамки пространственного развития не изменило этого положения. Правовой статус агломерации в законодательстве по-прежнему не определен, а сама категория раскрывается преимущественно доктринально. В предшествующих работах автора агломерация рассматривалась в плановом и фискальном контурах; настоящая статья обращается к организационно-управленческому контуру: каким образом муниципалитеты внутри агломерации взаимодействуют и почему сложившиеся формы этого взаимодействия оказываются неустойчивыми.
Цель работы — выявить и объяснить, почему горизонтальные формы межмуниципального сотрудничества не закрепляются в качестве устойчивого механизма управления агломерацией. Объект исследования — четыре городские агломерации (Челябинская, Самарско-Тольяттинская, Ростовская, Краснодарская); предмет — организационно-правовые формы совместного управления и их эволюция. Гипотеза состоит в том, что горизонтальная межмуниципальная кооперация систематически замещается вертикальным региональным управлением, и это замещение имеет не ситуативное, а институциональное основание.