Современное градостроительное право все в большей степени выступает не только механизмом пространственного упорядочения застройки, но и инструментом селективной экономической политики на уровне муниципального образования. Данная функциональная направленность наглядно проявляется в случае апартаментов, выступающих как объекты, которые в градостроительном обороте допускаются в рамках общественно-деловых зон как разновидность нежилой, гостиничной или смешанной функциональной застройки, но фактически используются для длительного, а в настоящее время, достаточно часто, и постоянного проживания. Именно здесь возникает один из наиболее показательных парадоксов современного публичного права: публичный субъект, формально не создавая жилую территорию, фактически допускает ее появление в иной правовой форме.

Нормативная основа этого явления заложена, как уже было сказано ранее, в самом механизме градостроительного зонирования. В силу ст. 30 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки разрабатываются, в частности, в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований и обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, включая правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Статья 37 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Иначе говоря, именно через Правила Землепользования и Застройки муниципалитет задает допустимую функциональную матрицу территории и тем самым программирует экономическое поведение правообладателей.

В общественно-деловой зоне такая матрица изначально ориентирована на размещение объектов административного, торгового, делового, сервисного и гостиничного назначения. В ст. 16 Жилищного кодекса РФ закреплен закрытый перечень жилых помещений: к ним отнесены жилой дом, квартира и комната, а апартаменты как самостоятельная категория жилых помещений не названы. Следовательно, правовой режим апартаментов исторически формировался как режим нежилого объекта, хотя его проектные и фактические характеристики могли быть близки к квартирному типу проживания. Именно в этом несовпадении градостроительной допустимости и жилищно-правовой квалификации и возникает рассматриваемая проблематика.

С точки зрения земельного и градостроительного права правообладатель реализует свое усмотрение не вне публичных рамок, а внутри них. Статья 40 Земельного кодекса РФ закрепляет, что собственник вправе возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания и сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка, его разрешенным использованием и с соблюдением требований градостроительных регламентов. Тем самым публичная власть не предписывает частному субъекту единственный способ использования объекта, но заранее очерчивает перечень допустимых моделей. В такой конструкции автономия воли правообладателя существует, однако она корреспондирует воле публичного субъекта: муниципалитет определяет правовое поле возможностей, а собственник выбирает внутри него экономически наиболее выгодную модель использования.