Если исходить из того, что «Важной чертой юридических терминов является их тесная связь с идеологией, с различными политическими и юридическими теориями, научными направлениями», то и появление новой правовой категории «единая система публичной власти» нельзя считать случайным. С этой точки зрения предпримем попытку посмотреть на это явление конкретно-исторически, т.е. в контексте социально-экономических и политических общественных отношений.

Какие же тенденции можно признать наиболее значимыми, оказавшими влияние на оформление новой правовой категории? За последние годы их можно выделить немало. Среди них называют дублирование полномочий, неопределенность в распределении ответственности, слабую координацию действий между уровнями публичной власти и др. Однако ведущей тенденцией последних десятилетий в общественных отношениях были изменения в экономике. Аналогичные процессы, проходившие в XIX и ХХ вв. в США, вели к «усилению исполнительной власти». Как показывает практика, централизация власти имеет место и в современной России. В этом смысле конституционное оформление категории «единая система публичной власти» было закономерным. Придание конституционного статуса Государственному Совету, ставшему «первым» органом государственной власти в Российской Федерации», завершило формирование единой системы публичной власти. Но, к сожалению, в учебной литературе Государственному Совету не всегда уделяется должное внимание.

Как следует из разъяснения Конституционного Суда Российской Федерации, «функциональное единство органов государства и местного самоуправления, входящих в единую систему публичной власти, достигается согласованными действиями различных уровней публичной власти по обеспечению прав и свобод человека, что является деятельностью во благо граждан». Можно не соглашаться с таким подходом и утверждать, что «эффективное решение задач в интересах населения» (ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации) не может быть сведено к «соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, созданию условий для социально-экономического развития государства» (ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» (далее — ФЗ № 394). Но не учитывать мнение Конституционного Суда РФ нельзя.

Если же применить логику Конституционного Суда РФ, тогда можно утверждать, что конституционно закрепленная за единой системой публичной власти цель заключается в наиболее эффективном решении задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории (ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации). Исходя из смысла ч. 1 ст. 2 ФЗ № 394, указанная цель достигается решением двух задач: созидательной (создание условий для социально-экономического развития государства) и охранительной (соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина). Данные задачи определяют, соответственно, созидательную функцию и охранительную функцию. Такой подход гармонично вписывается в легальное понимание государственного управления как деятельности в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации (ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»). Эти основные направления деятельности единой системы публичной власти конкретизируется в функциях органов, призванных их осуществить на практике.