Право граждан и организаций на оспаривание в порядке административного судопроизводства ненормативных правовых актов, издаваемых (принимаемых) органами публичной власти, другими органами, организациями, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами (далее — публичные органы), предусмотрено п. 2 ст. 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ), п. 2 ч. 1 ст. 29, главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ). Между тем изучение соответствующих положений КАС РФ и АПК РФ, а также практики их применения судами свидетельствует о наличии ряда весьма значимых вопросов, связанных с определением правовой природы ненормативных правовых актов публичных органов, отграничением их от нормативных правовых актов, а также от иных правоприменительных решений, принимаемых данными органами. Рассмотрим далее обозначенные актуальные вопросы.

 В юридической литературе под ненормативным правовым актом обычно понимается изданный (принятый) государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом в установленном порядке правовой акт — документ, в котором отсутствуют нормы права и содержатся предписания, обязательные для индивидуально определенных субъектов, рассчитанные на однократное или кратковременное применение и влекущие возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений. В то же время некоторые исследователи полагают, что, несмотря на отсутствие в ненормативном правовом акте норм права, его действие может распространяться на неопределенный круг лиц.

 Указание на ненормативный правовой акт как предмет судебного оспаривания содержится в ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ). Однако при этом данная норма не определяет понятие ненормативного правового акта. В КАС РФ и в АПК РФ также не выделены признаки ненормативного правового акта. Более того, в КАС РФ это понятие используется только в п. 2 ст. 21 применительно к административным делам, подсудным Верховному Суду Российской Федерации, а в ч. 2 ст. 1 данного кодекса, содержащей перечень рассматриваемых и разрешаемых судами административных дел, дела об оспаривании ненормативных правовых актов не поименованы. Помимо этого, в отличие от АПК РФ, глава 24 которого предусматривает правила рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании ненормативных правовых актов, в КАС РФ соответствующая глава отсутствует. Формально-юридически не предусмотрена возможность оспаривания ненормативных правовых актов и по правилам главы 22 КАС РФ. В Постановлении Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее — Постановление № 21) также не формулируется определение понятия «ненормативный правовой акт». Вместе с тем системное толкование разъяснений, содержащихся в п. 3 Постановления № 21, позволяет прийти к выводу о том, что под ненормативным правовым актом Верховный Суд РФ понимает письменное решение, т.е. индивидуальный акт применения права, имеющий ненормативный характер, для которого законодательством установлены определенные требования к порядку принятия, оформлению (реквизитам), содержанию.