Современное состояние правового регулирования использования земель сельскохозяйственного назначения характеризуется наличием фундаментального противоречия между необходимостью привлечения инвестиций в аграрный сектор экономики и жесткими ограничениями, установленными земельным и градостроительным законодательством в отношении изменения правового режима сельскохозяйственных угодий. Данное противоречие приобретает особую остроту в условиях реализации государственной политики, направленной на обеспечение продовольственной безопасности и импортозамещения, требующей существенных инвестиционных вложений в развитие сельскохозяйственного производства.

Правовая природа земли как средства производства в сельском хозяйстве, закрепленная в подп. 1 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ), предполагает необходимость создания условий для ее эффективного использования, включая привлечение инвестиций. Однако действующее законодательство создает практически непреодолимые препятствия для изменения вида использования сельскохозяйственных угодий даже в случаях, когда такое изменение обусловлено реализацией социально значимых инвестиционных проектов, не предполагающих изъятие земель из сельскохозяйственного оборота.

Постановка проблемы

Ключевым элементом правового регулирования использования земель является институт разрешенного использования земельных участков, который, в соответствии с п. 2 ст. 7 ЗК РФ, определяет допустимые виды деятельности правообладателей. Для большинства категорий земель данный институт функционирует через механизм градостроительного зонирования и установления градостроительных регламентов. Однако ч. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК РФ) исключает сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения из сферы действия градостроительного регулирования, определяя, что для них градостроительные регламенты не устанавливаются. Данное исключение создает правовой вакуум в части определения порядка установления и изменения видов разрешенного использования сельскохозяйственных угодий. Верховный Суд Российской Федерации в Обзоре судебной практики за 4-й квартал 2013 г. (утв. Президиумом ВС РФ 4 июня 2014 г.) занял категоричную позицию по данному вопросу, указав в ответе на вопрос 5, что «для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены». Суд также отметил отсутствие иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, что означает «невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения».

Парадоксальность ситуации усугубляется тем обстоятельством, что виды сельскохозяйственных угодий, перечисленные в п.1 ст. 79 ЗК РФ (пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями), не находятся в смысловом единстве корреспондирующего регулирования установления видов разрешенного использования, согласно классификатору ВРИ земельных участков, утв. Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. № П/0412. Это создает правовую неопределенность в вопросе соотношения вида угодья и вида разрешенного использования (ВРИ) земельного участка. Попытка преодоления данной коллизии посредством создания самостоятельной государственной информационной системы учета угодий, оператором которой выступает Министерство сельского хозяйства России, не является инструментом, консолидирующим ВРИ в единстве правового режима земель. Ведомственный интерес, доминанта регуляторного воздействия, напротив, формирует различия между учетом земель как средства производства и как объекта недвижимости. Достаточно вспомнить эпичность «лесной амнистии» — специального института, созданного для нивелирования различия учета земель лесного фонда и единым государственным реестром недвижимости.