В марте 2025 г. завершилось одно из наиболее протяженных в современной отечественной истории законотворческих «производств»: принят Федеральный закон № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – Федеральный закон № 33-ФЗ). Стадии законодательного процесса растянулись по многим причинам, среди которых не последнюю роль сыграла радикальность содержания внесенного в конце 2021 г. законопроекта. Последний представлял собой изложение сугубо федерального видения реформирования сферы местного самоуправления, причем по масштабности инициированные изменения на данном уровне публичной власти заметно превышали трансформацию федерально-региональных отношений, намеченную Федеральным законом от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (одобренным Советом Федерации за день до внесения в Государственную Думу законопроекта № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»).

Обсуждение данного законопроекта и ход его движения слабо освещались в средствах массовой информации и остались не известны большинству граждан, однако в политических, экспертных, академических кругах его содержание и перспективы вызывали напряженную полемику. Это подтверждают не только сотни критических публикаций, но и многократно переносившиеся сроки предусмотренных Регламентом Государственной Думы мероприятий. Обращает на себя внимание и итоговое смягчение одного из главных (по восприятию научным и экспертным сообществом) направлений муниципальной реформы – территориальной реорганизации местного самоуправления. Этому направлению (во взаимосвязи с другой составляющей пространственной организации субъектов РФ – административно-территориальным устройством или одноименным делением) и будет посвящена настоящая статья.

После более чем двадцатилетнего перерыва законодатель вернулся к классическому способу (через родовое понятие и видовые признаки) определения муниципального образования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), как известно, содержал в ч. 1 ст. 2 дефиницию муниципального образования в формате перечисления предусмотренных видов муниципальных образований. Исходя же из определений муниципальных образований перечисленных видов (приведенных в той же статье) их единственным общим признаком являлось осуществление местного самоуправления населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (а такие свойства муниципальных образований, как, например, обладание правосубъектностью, наличие собственной компетенции, хотя и следовали из текста Федерального закона № 131‑ФЗ, но в легальных дефинициях не отражались).

Ранее в п. 1 ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 154-ФЗ) муниципальное образование определялось хотя и также путем перечисления, но через родовое понятие («населенная территория»), а среди видовых признаков указывалось наличие местного бюджета и муниципальной собственности (что подразумевало обладание правосубъектностью). Правда это определение было построено с логической ошибкой, заключавшейся в смешении разных понятий, описываемых одним и тем же термином (муниципальное образование фигурировало и как физико-географический объект, и как субъект права). Муниципальное образование допустимо определять как «населенную территорию… в пределах которой осуществляется местное самоуправление», но эту географическую характеристику нельзя сочетать с описанием муниципального образования как носителя правосубъектности. «Населенная территория» таковым не является и не может иметь ни собственности, ни бюджета. Кроме того, вызывает нарекания само построение этой дефиниции: «населенная территория… в пределах» которой «имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». В пределах территории могут располагаться органы, имущество, объекты собственности, но не сама собственность и тем более не бюджет.