Природа местного самоуправления представляет собой одну из наиболее остро дискутируемых тем в рамках правовой науки и практики. Не одно столетие продолжается обсуждение проблемы точного законодательного определения сущности полномочий и компетенции органов самоуправления и их соотношения с властными функциями государства. В XIX в. особую роль в актуализации подобных дискуссий сыграли реформы Александра II. В июле 1863 г. в губернской прессе были напечатаны отрывки из ряда статей «Северной почты», посвященных обзору проекта земских учреждений, проходившего на тот момент законодательное обсуждение. Публикация знакомила читателя с «существенными чертами проекта», что полностью соответствовало духу публичности правовой практики, провозглашенному Судебной реформой 1864 г.

Характеристика проекта начиналась с определения категорий: «дела земства» и «земские учреждения», а также принципа самостоятельности деятельности этих учреждений и степени подконтрольности их со стороны «правительственной власти». Столь животрепещущие вопросы общественной жизни не могли не найти отклика в научной литературе того времени, тем более что введенное в действие уже в следующем году «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» оставило не до конца урегулированными вопросы разграничения полномочий и соотношения в целом системы органов местного самоуправления с органами правительственными (государственными). Губернские и уездные земские учреждения определялись как органы, созданные для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам. Следует отметить, что Положение 1890 г. также ограничилось характеристикой земских учреждений как «ведающих дела» о местных пользах и нуждах губерний и уездов (ст. 1). Разумеется, что в условиях абсолютизма сама возможность квалификации органов местного управления в качестве самостоятельных носителей власти была невозможна. Тем не менее общественность, в том числе научная, взбудораженная либеральными идеями реформ 1860-х годов, стремилась уяснить и конкретизировать суть идеи законодателя.

В рамках современного изучения научного наследия XIX в. особое внимание привлекают труды, содержащие обобщение законодательной и правореализационной практики двух реформ земского самоуправления 1964 г. и 1890 г. Так, известный русский правовед и публицист М.И. Свешников подверг анализу закрепленные Положением 1864 г. принципы всесословности и хозяйственного значения местного самоуправления. Правовед отмечал характерную для отечественного законодательства замену термина «самоуправление» на термин «общественные учреждения», что особенно четко проявилось во втором томе Свода законов издания 1876 г.

М.И. Свешникову удалось выявить основные тенденции и в развитии научной мысли, охватывавшей тематику местного самоуправления. Он указывал на неоднозначность разделения научных подходов к оценкам государственно-правовых реалий. Так, отрицанием государственного значения самоуправления, как совершенно справедливо замечал правовед, отличались как представители теории общественного значения самоуправления, так и их оппоненты из «правительственной сферы». Что касается теории государственного значения самоуправления, то таковая, по мнению М.И. Свешникова, имела чисто научное происхождение. Таким образом, правовед четко разделял два подхода к определению сущности самоуправления, восходящих к научным заключениям ученых-теоретиков или к практическим выводам правительства и общественности.

Как профессиональный юрист М.И. Свешников делал выводы, прежде всего, исходя из толкования законодательства и сложившейся правовой практики. Отмечая характерный для Положения 1864 г. фундаментальный приоритет полномочий правительства в отношении всех без исключения «общественных вопросов», он одновременно прослеживал тенденцию постепенного отступления центральной власти от регулирования определенных сфер местного самоуправления и передачи земским учреждениям правотворческих полномочий по изданию обязательных постановлений о мерах предосторожности от пожаров или от прочих разорительных бедствий (1873 г. и 1879 г.). В конечном счете, как постулировал М.И. Свешников во введении к своему труду, разрешение всех вопросов местного самоуправления зависит от того, призывается ли население территориального округа к принятию на себя функций местной администрации или к заведыванию только хозяйственными делами. Российская практика демонстрировала приоритет второго варианта с частичными отступлениями от тотального централизованного регулирования опять же по инициативе центральной власти.