С 1993 г. концепция представительства в верхней палате российского парламента менялась 5 раз, не считая небольших уточнений и исправлений. В этой связи в юридической науке появились даже скептические профессиональные шутки: «порядок формирования Совета Федерации: постоянство изменений», «формирование Совета Федерации: множество вариантов, один результат». Во многом почву для изменений и многочисленных дискуссий об оптимальности формирования Совета Федерации дает сама Конституция РФ, в тексте которой буквально говорится: «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ — по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти». Соответственно, ученые задаются вопросом: кого все-таки должны представлять члены Совета Федерации — народ России, субъект РФ или органы власти субъектов РФ? В зависимости от авторской интерпретации ответа на этот вопрос предлагается и великое множество вариантов формирования палаты парламента от избрания до назначения.

Депутаты Государственной Думы дважды пытались разобраться в смысле конституционных норм о порядке формирования Совета Федерации, прибегая к полномочиям Конституционного Суда РФ. У депутатов возник вопрос, насколько вхождение глав органов исполнительной власти в верхнюю палату парламента соответствует принципу разделения властей? Однако Конституционный Суд РФ ушел от ответа на этот политический вопрос, обосновав свою позицию отсутствием компетенции Суда проверять конституционность положений самой же Конституции.

Еще большую неопределенность в юридическую природу и, соответственно, в порядок формирования Совета Федерации внесли поправки в Конституцию РФ 2014 г., а потом и 2020 г. В частности, в 2014 г. Президент РФ получил возможность назначать в состав Совета Федерации представителей Российской Федерации числом не более 10% от численности членов палаты — представителей законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ. С 2020 г. в Конституции закрепляется право пожизненного вхождения в состав Совета Федерации Президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий, расширены права Президента по назначению сенаторов: теперь он вправе назначать не более 30 (ранее было 17) представителей Российской Федерации, из которых не более семи могут быть назначены пожизненно. Эти нормы представляет собой некую юридическую загадку, поскольку остается не ясным лейтмотив нововведения. В юридическом сообществе справедливо возникает вопрос: зачем Российской Федерации иметь собственное представительство, поскольку она сама по себе не является субъектом Федерации, — согласно Конституции это федеративное государство и из них состоит? По данному вопросу Конституционный Суд РФ в своем заключении от 16 марта 2020 г. указал, что увеличение численного состава представителей со стороны Президента Российской Федерации не может являться поводом для сомнения в федеративной основе бикамеральности российского парламентаризма, поскольку численное преимущество сенаторов от субъектов Российской Федерации сохранено. Президент РФ до настоящего времени не воспользовался возможностью участия в формировании Совета Федерации. В юридической науке выдвигаются версии того, что новелла связана с распространением авторитета Президента на Совет Федерации, с обеспечением влияния Президента на верхнюю палату, с введением в Совет Федерации неких выдающихся людей или героев специальной военной операции, со стремлением Президента РФ обезопасить себя при возможных процедурах импичмента, с возрастанием политического статуса Совета Федерации, укреплением института парламентского контроля и т.п. Однако ни одно из предположений не выглядит убедительным, а официальные разъяснения отсутствуют.

Основные вехи изменений порядка формирования Совета Федерации можно представить следующими этапами.

1 этап (1993–1995 гг.) — избрание членов Совета Федерации населением. Первый созыв Совета Федерации по Конституции РФ должен был быть переходным, поэтому он избирался. Члены Совета Федерации именовались «депутатами» и работали на непостоянной основе. Выборы проходили на основе Указа Президента РФ с использованием мажоритарной избирательной системы с двухмандатными округами, совпадающими с территорией субъектов РФ. Было зарегистрировано 494 кандидата, избранными оказались 175 человек. В основном эти лица были непартийными, имеющими опыт руководящей работы в регионах.