Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. При этом хотя в результате конституционных поправок 2020 г. муниципальная власть и является составляющей единой системы публичной власти, она все же к государственной власти не относится и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Соответственно, профессиональное обеспечение реализации муниципальной власти объективно требует существования иного вида публичной службы, не относящейся к государственной. Концептуально муниципальная служба — это вид службы, направленный на обеспечение деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

При этом муниципальная служба, хотя и является самостоятельным видом публичной службы, тесно связана с государственной (в первую очередь с государственной гражданской). Вместе с тем в настоящее время единство государственной и муниципальной службы приобретает особое значение в условиях провозглашенного Конституцией Российской Федерации единства публичной власти. Соответственно, и реализация концепции единой системы публичной власти должна осуществляться в первую очередь через деятельность входящих в нее субъектов, в том числе государственных и муниципальных служащих.

Закрепление концепта публичной власти на конституционном уровне, на наш взгляд, объективно актуализирует давно дискутируемый в российской науке вопрос о формировании и единой модели организации служебной деятельности в рамках публичной службы. В отечественной правовой науке одним из первых такое предложение было сделано Ю.Н. Стариловым в 1996 г. Он выдвинул идею разделить все виды служебной деятельности на публичную и частную. Ключевое отличие между публичной и частной службой заключается в том, что публичная служба имеет целью благополучие всего общества, в отличие от частной, которая служит конкретным интересам организации и ее индивидуальных задач.

Несмотря на то, что в российском законодательстве не закреплен термин «публичная служба», он фигурирует в ряде официальных документов, например, в постановлениях Конституционного Суда РФ, который неоднократно акцентировал внимание на особенностях организации и прохождения государственной гражданской и муниципальной службы, рассматривая их как разновидности публичной службы. В этом он следует, в том числе, международным документам, в которых чаще всего государственная и муниципальная служба в принципе не разграничиваются, а используются объединяющие термины: «публичное должностное лицо», «публичный служащий» и т.п.

Однако, несмотря на вытекающую из указанных документов и прямо указанную в законодательстве о государственной гражданской и о муниципальной службе взаимосвязь этих видов службы, российский законодатель пошел по пути построения их правовой базы, основываясь на принципиально разных подходах. Если государственная служба в целом и, в том числе, государственная гражданская регулируется в первую очередь специальным служебным законодательством, то муниципальная служба — трудовым.