Неравномерность социально-экономического развития территорий в Российской Федерации представляет собой системную проблему, влияющую не только на результаты инвестиционной политики, но и на устойчивость экономического роста и улучшение благосостояния граждан. Вполне естественное, т.е. обусловленное климатическими и территориальными особенностями, сосредоточение инвестиционных потоков в ограниченном числе регионов тем не менее имеет негативные последствия, поскольку создает различия в уровне инфраструктурной обеспеченности, демографическом потенциале и качестве социальных институтов, с течением времени не только приводящее к воспроизводству этих пространственных диспропорций, а в некотором смысле еще более усиливая их. В Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года прямо указывается, что даже в условиях устойчивого экономического роста пространственная концентрация экономической активности не только сохраняется, но и усиливается, например, наибольший вклад в совокупный валовый региональный продукт вносят всего 9 субъектов Российской Федерации, при этом доля их вклада продолжает увеличиваться с 50,2% в 2016 г. до 53,2% в 2022 г., что свидетельствует о воспроизводстве и углублении межрегиональных различий. В стратегических документах по данному вопросу последовательно декларируется необходимость сокращения межрегиональных различий, формирования устойчивых центров экономического роста и повышения инвестиционной привлекательности территорий с неблагоприятными исходными условиями.

Универсальные меры инвестиционного стимулирования и отдельные налоговые льготы, применяемые вне связи с территориальной организацией хозяйственной деятельности, не могут в полной мере обеспечивать достижение заявленных целей пространственного развития. Более того, такие меры могут способствовать асимметрии, поскольку оказываются наиболее востребованными в экономически развитых регионах, обладающих уже сформированными конкурентными преимуществами. В этих условиях государства стремятся сформировать дифференцированные, территориально ориентированные инструменты, предполагающие не просто предоставление отдельных преференций, а формирование особых режимов хозяйствования, встроенных в систему управления развитием конкретных территорий, которые взаимоувязаны с достижением конкретных целей на соответствующей территории. Опыт такого регулирования накоплен во многих странах с разным уровнем экономического развития, поскольку с проблемами пространственного выравнивания и экономического развития сталкиваются все государства, имеющие значительные территории, существенно отличающиеся друг от друга исходя из разных факторов.

В обозначенных условиях и с учетом зарубежного опыта в российском праве и государственной экономической политике постепенно складывается специальная форма адресного воздействия на инвестиционную активность и социально-экономическое развитие отдельных территорий — территориальный преференциальный режим (далее — ТПР). Формирование и развитие ТПР сопровождалось активным поиском оптимальных моделей правового регулирования, а также научными дискуссиями, затрагивающими их цели, содержание и соотношение с иными инструментами инвестиционной, налоговой и региональной политики.

На ранних этапах становления территориальные преференциальные режимы рассматривались преимущественно как механизм концентрации инвестиционных ресурсов и ускоренного развития территорий, испытывающих структурные ограничения либо находящихся в особых экономико-географических условиях. Такой подход нашел отражение как в специальных нормативных правовых актах, регулирующих отдельные виды преференциальных территорий, так и в документах стратегического и программного характера, ориентированных на развитие отдельных регионов и субъектов Российской Федерации.

По мере накопления практики применения ТПР и нормативного закрепления их основных правовых конструкций акцент сместился в сторону оценки функционирования уже созданных режимов и корректировки отдельных элементов правового регулирования. Развитие ТПР приобрело преимущественно поступательный характер и не сопровождается системным пересмотром их теоретических оснований, при этом сохраняется и разрозненность в определении их места в системе инструментов пространственной политики и сферы публичных финансов. В результате в нормативных и программных документах, а также в научных исследованиях сформировалось разнообразие трактовок правовой природы, содержания и состава территориальных преференциальных режимов и совершенно разное представление об их соотношении с иными правовыми конструкциями, что актуализирует необходимость более детального анализа правовой природы ТПР, их признаков и видового состава. На этапе оценки эффективности, происходящем в настоящее время, особенно остро проявляется проблема отсутствия единого подхода к определению состава ТПР и их отграничению от иных, внешне схожих правовых конструкций. Так, в документах Минфина России и материалах Счетной палаты Российской Федерации нередко используется укрупненный подход, при котором в одном аналитическом массиве объединяются территориальные режимы, специальные налоговые режимы и отдельные инвестиционные льготы. Такой подход допустим для целей бюджетного учета и анализа налоговых расходов, однако он нивелирует специфику ТПР как инструмента пространственного развития, затрудняет сопоставление режимов между собой и делает проблематичной оценку их эффективности именно с точки зрения достижения стратегических целей территориального выравнивания, что предопределяет необходимость доктринального уточнения признаков ТПР и их видового состава.