Административно-правовая наука на протяжении длительного времени уделяла пристальное внимание предмету административного права, что нашло отражение в трудах таких авторов, как Ю.М. Козлов, Н.Г. Салищева, А.П. Алехин, Б.В. Россинский и др. В рамках этих исследований предмет отрасли рассматривался как ключевой элемент, позволяющий определить границы административно-правового регулирования, структуру отрасли и ее соотношение с иными отраслями публичного права. При этом подчеркивалось, что специфика предмета административного права заключается в его опосредованной реализации государственной управленческой функции. В советский период, в условиях централизации власти и директивной модели управления, административное право определялось как отрасль, регулирующая общественные отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственного управления. Эти отношения охватывали сферу реализации исполнительных и распорядительных полномочий, что находило отражение как в нормативных актах, так и в научной литературе. Хотя термин «публичное управление» в тот исторический период не применялся, его содержательные элементы присутствовали в теоретических конструкциях, касающихся механизма государственного управления и роли исполнительной власти.

С учетом норм, закрепленных в конституционном законодательстве Советского Союза, в юридической науке особое внимание уделялось вопросам оптимального построения системы органов государственного управления, обладающих функциями исполнения и распоряжения. Такие органы обеспечивали реализацию возложенных на них задач в рамках административно-правового регулирования. При этом государственное управление традиционно связывалось с компетенцией уполномоченных структур, в частности исполнительных и распорядительных органов, хотя сам термин «исполнительная власть» в советский период не использовался в официальной юридической терминологии. Вместо этого использовались выражения «органы государственного управления» или «исполнительные и распорядительные органы». Подобная концептуализация получила отражение не только в правовых актах различного уровня, но и в юридической и учебной литературе, разрабатывавшей вопросы структуры, функций и полномочий административных органов. В результате субъекты, реализующие исполнительные и распорядительные функции, последовательно относились к числу органов государственного управления, что закреплялось как в нормативных источниках, так и в научных концепциях, посвященных административному праву.

Следует отметить, что деятельность иных государственных институтов, не обладающих статусом исполнительных или распорядительных органов, вне зависимости от их функциональной направленности, объема компетенции и значимости в обеспечении национальных интересов, в советский период не включалась в сферу государственного управления. Такая ограничительная интерпретация основывалась на признании государственным управлением исключительно деятельности органов, непосредственно наделенных полномочиями по исполнению и распоряжению. Подобный подход получил отражение в научной литературе середины XX в., в том числе в статье Г.И. Петрова «О предмете административного права» (1940 г.), где управление отождествлялось с полномочиями исполнительных органов. Терминологически такая позиция впоследствии квалифицировалась в работах и других ученых как «узкое» понимание управленческой функции государства, сводящее сферу административного права к правовому сопровождению деятельности исключительно исполнительной ветви власти.

Однако уже в 60-х годах XX в. наметился поворот в административно-правовой науке, вызванный обращением к идеям кибернетического подхода. Влияние данных теоретических концепций способствовало расширению представлений о сущности управления в государстве. В результате государственное управление стали рассматривать как многоаспектную деятельность, осуществляемую всеми звеньями государственной власти, а не только специализированными структурами, уполномоченными на реализацию исполнительных и распорядительных функций.

В контексте постепенного расширения теоретических представлений о государственном управлении, в том числе под влиянием кибернетической парадигмы, Ю.М. Козлов сформулировал позицию, согласно которой нормы административного права служат правовой основой для регулирования общественных отношений, возникающих при осуществлении органами государственного управления СССР их исполнительных и распорядительных функций. При этом исследователь подчеркивал, что к числу субъектов, осуществляющих управленческую деятельность, следует относить не только традиционные исполнительные органы, но и иные государственные институты, включая судебные и прокурорские органы, а также общественные объединения трудящихся — в тех случаях, когда последние реализуют властно-организационные полномочия, присущие государственному управлению.