Развитие градостроительного законодательства в Российской Федерации характеризуется направленностью на приоритетное обеспечение создания новых объектов инфраструктуры с учетом оценки их социально-экономического значения. Для обеспечения динамичной застройки территорий в законодательстве предусмотрен упрощенный порядок использования земель и земельных участков, при котором изменение их разрешенного использования осуществляется независимо от воли собственника земельного участка, с ограничением или полным исключением возможности дальнейшего использования земельного участка в соответствии с его первоначальным назначением. Конкуренция публичных и частных интересов при этом в большинстве случаев разрешается с позиций приоритета публичных интересов, поскольку предоставляемая собственнику компенсация утраченной стоимости земельного участка, как правило, является несоразмерной реальным убыткам собственника. Неоднозначность судебной практики разрешения споров о защите прав на землю при изменении правового режима земельного участка в значительной степени вызвана правовой неопределенностью в вопросе о содержании права собственности на землю.

Так, из разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации (далее — Конституционный Суд РФ) следует, что при утрате одного из правомочий собственника право собственности не прекращается. Данный подход отражен в постановлениях Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности подпунктов 4 и 5 пункта 1 и пункта 5 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки И.С. Бутримовой» (далее — Постановление Конституционного Суда РФ № 11) и от 28 января 2025 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 12, 209 и 304 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 5 статьи 1 Федерального закона “О государственной регистрации недвижимости” в связи с жалобами граждан Н.И. Гришиной, Н.З. Гулордавы и других» (далее — Постановление Конституционного Суда РФ № 3-П).

В Постановлении Конституционного Суда РФ № 11 предметом рассмотрения явилась норма ст. 57 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ), предусматривающая основания защиты права на земельный участок. Поводом к рассмотрению жалобы стал правовой спор о защите права на землю, нарушенного в связи с изменением правового режима земельного участка. По материалам дела участок, приобретенный в собственность с целью строительства, был решением органов местного самоуправления включен в состав земель общего пользования, вследствие чего утрачена возможность использования спорного участка для строительства. Конституционный Суд РФ признал недействующей ст. 57 ЗК РФ в части, содержащей неопределенность в вопросе об основаниях защиты права. При этом пришел к выводу о существовании права на земельный участок в измененном виде после изменения его правового режима. Итогом данного заключения явилось формирование позиции об обязательности выплаты собственнику участка возмещения в размере утраченной стоимости участка при сохранении права собственности на участок. Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о возмещении убытков при ухудшении качества земель, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, а также правообладателей расположенных на земельных участках объектов недвижимости и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» предусмотрена возможность заключения соглашения о выкупе земельного участка по требованию собственника участка в случаях, когда невозможность использования участка обусловлена установлением ограничения права в виде зон с особыми условиями использования территорий. Следует отметить, что данное Постановление не подлежит применению к ситуациям, когда невозможность использования участка вызвана изменением правового режима без установления названных зон. Для ситуации изменения правового режима вне связи с установлением зон вопрос о защите прав собственников остался нерешенным.

В Постановлении Конституционного Суда РФ № 3-П Конституционный Суд РФ противопоставил такие виды владения, как владение публично-правового образования и владение частного лица. Как указал Конституционный Суд РФ, владение публично-правового образования отличается по своей форме от владения частного лица (абз. 9 п. 5.2 Постановления). В тех случаях, когда владение частного лица конкурирует с владением публично-правового образования и одновременно установлены признаки неиспользования участка частным владельцем, право публично-правового образования подлежит защите по правилам негаторного иска (ст. 304 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ)).

Приведенные позиции Конституционного Суда РФ отражают подход о дифференцированном регулировании содержания права частной и публичной собственности. Обоснован этот подход ссылкой к ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федераци, предусматривающей приоритет публичных интересов в сфере земельных правоотношений. Согласно данной норме земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории.