Постановка проблемы правовой природы избираемости в органы публичной власти федеральной территории

Конституция Российской Федерации закрепляет, что единственным источником власти является многонациональный народ, а осуществление власти происходит непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). Вместе с тем конституционная реформа 2020 г. ввела в федеративный инструментарий новый институт – федеральную территорию, органы публичной власти которой осуществляют властные функции в особом режиме, не совпадающем ни с классическим представлением об органах государственной власти субъекта, ни с органами местного самоуправления. Модель организации публичной власти на федеральной территории «Сириус», установленная Федеральным законом от 22 декабря 2020 г. № 437‑ФЗ о федеральной территории «Сириус» (далее – закон № 437‑ФЗ), обнажает фундаментальный вопрос: соответствует ли смешанный способ формирования представительного органа конституционному принципу народного суверенитета, закрепленному в ч. 2 ст. 3 Конституции России, и как трактовать каналы реализации власти, когда органы федеральной территории не названы в Конституции как самостоятельная форма осуществления народовластия.

Совет федеральной территории «Сириус» формируется в составе 17 членов: девять избираются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, три назначаются Президентом Российской Федерации, три – Правительством Российской Федерации, один – высшим должностным лицом Краснодарского края, а глава администрации федеральной территории входит в состав Совета по должности (ст. 12 закона № 437‑ФЗ). Математически избираемая составляющая образует большинство в 52,9 процентов (9), в то время как назначаемая и должностная составляющие приходятся на 47,1 процента (8). Это соотношение открывает пространство для различных конституционно-правовых интерпретаций: с одной стороны, большинство избираемых дает основание утверждать о «представительной» природе органа, с другой – присутствие почти половины назначаемых членов ставит под вопрос полноту реализации принципа народного суверенитета в его классическом понимании. Кроме того, органы федеральной территории в буквальном смысле не упомянуты в ч. 2 ст. 3 Конституции как форма осуществления власти, что порождает доктринальную неопределенность в отношении их конституционного статуса и легитимационной базы.

Обсуждение: точки зрения и аргументы

Первый подход – системно-интегрирующий – исходит из того, что конституционная реформа 2020 г. трансформировала всю архитектуру публичной власти, введя принцип единства системы публичной власти. С.В. Кабышев показывает, что федеральная территория служит специальным элементом в едином организационно-правовом механизме реализации конституционных целей и предполагает особую, отличающуюся от применяемых в иных случаях, форму организации публично-властных отношений для наиболее эффективного осуществления на соответствующей территории публично значимых функций и задач, имеющих стратегическое общенациональное значение. В этой логике органы федеральной территории, хотя и носят нестандартное наименование, остаются органами государственной власти в смысле ч. 2 ст. 3 Конституции России, поскольку их члены замещают государственные должности Российской Федерации (что прямо зафиксировано в ст. 12 закона № 437‑ФЗ). Таким образом, осуществление власти через Совет может квалифицироваться как осуществление через органы государственной власти, несмотря на терминологическое новшество. С.В. Кабышев подчеркивает, что Конституция РФ не содержит жестких организационно-функциональных рамок для различных форм народовластия и не препятствует созданию органов публичной власти путем организационного взаимодействия функционала органов государственной власти и органов местного самоуправления, если это соответствует конституционным целям. Отметим, что ранее было представлено доктринальное обоснование того, что федеральная территория – это самостоятельный субъект права со специальной правосубъектностью, и эта особость проявляется именно в инновационных подходах к формированию органов власти. Присутствие назначаемой и избираемой составляющих в Совете не случайно, а функционально обусловлено необходимостью институционально связать федеральную территорию с уровнями власти, несущими финансово-правовую ответственность за ее развитие и обладающими стратегическими интересами на этой территории.