Введение

Реформа местного самоуправления по-прежнему остается одним из наиболее обсуждаемых в экспертной среде событий общественно-политического характера. Приведение существующей системы местного уровня публичной власти в соответствие с основными идеями поправок 2020 г. вряд ли можно назвать безболезненным: новый закон о местном самоуправлении (далее — Федеральный закон № 33-ФЗ) начал перелицовывать муниципальный политический ландшафт еще до своего вступления в силу и предполагает лишь усиление набирающего силу потока регионального законодательства о местном самоуправлении. Не может не вызывать огорчения спешка, с которой проводилась реформа, равно как и отсутствие обстоятельной экспертной дискуссии на этапе ее подготовки, что, несомненно, сказалось на качестве нормативного материала и предполагает довольно проблемную практику его применения. С другой стороны, так и не состоявшееся обсуждение до принятия закона — хоть и с меньшим эффектом — может состояться после его принятия, когда субъекты РФ активно приводят свое законодательство в соответствие с новыми федеральными стандартами. Такое обсуждение само по себе будет далеко небесполезным, однако особое значение оно приобретет при обращении к иностранному опыту в рамках сравнительных исследований, способному показать не только практические перспективы уже принятых законодательных решений, но и возможные альтернативы им.

Руководствуясь этими же резонами, мною уже была в этом году подготовлена критическая работа, посвященная сравнительному местному самоуправлению, однако ее написание пришлось на период до принятия и вступления в силу нового закона, что и объясняло выбор объектов исследования и его довольно широкий фокус. Результатом прошлого исследования стало выделение трех основных моделей включения местных органов в систему публичной власти федеративного государства: фактическое включение при отсутствии федеральных гарантий местного самоуправления (американская модель), ограниченное включение посредством федеральных конституционных гарантий местного самоуправления и его регулирование в рамках совместного нормотворчества федерации и ее субъектов (германская модель), полное институциональное включение местных органов власти в федеративную систему посредством исчерпывающего регулирования их предметов ведения и полномочий в федеральной конституции наряду с федеральным и региональным уровнями власти (австрийская модель). Теперь же мне бы хотелось сосредоточиться не столько на возможных моделях местного самоуправления, сколько на практиках организации и функционирования местного уровня власти в конкретных странах.

Выбор объектов для сравнительного исследования в этом смысле вряд ли можно назвать случайным: в выборку попали три азиатских и три африканских федеративных государства, в которых централизованная федеральная власть вынуждена существовать в условиях многосоставного (многонационального и многоконфессионального) общества. Кроме того, уровень правового и политического сознания в этих постколониальных обществах, склонных к авторитарным политическим практикам, гораздо ближе российской повседневности, чем отвлеченные от проблемных реалий идеи западных либеральных демократов. Таким образом, целью настоящей работы является выявление общих закономерностей развития местного уровня публичной власти в централизованных многонациональных федерациях с тем, чтобы дать с этих позиций сравнительную критическую оценку продолжающейся реформе местного самоуправления в России. При этом речь пойдет исключительно о порядке формирования, компетенции и формах ответственности органов местного уровня власти, поскольку по смыслу понятия «единая система публичной власти» институты непосредственной демократии и гражданского общества не являются элементами этой системы.