Размышления об административном праве и государственном управлении
Аннотация
Рассматриваются взгляды ученых дореволюционной России, СССР и постсоветского периода на административное право и государственное управление. Отмечается, что понимание деятельности лишь исполнительных и распорядительных органов как органов государственного управления начало меняться в середине 60-х годов прошлого века. Показано, что это было связано с развитием теории государственного управления, основанной на кибернетических информационно-управленческих подходах. Констатируется, что теперь государственное управление фактически рассматривается широко как совокупная деятельность всех ветвей власти и иных государственных органов. Однако утверждается, что широкий подход к государственному управлению трудно приживается в умах административистов. Определено, что одними из причин этого являются инерция их мышления и безусловное осуществление органами исполнительной власти основного объема всей государственно-управленческой деятельности. Но приводятся аргументы существования и иных причин отождествления органов государственного управления с органами исполнительной власти, обусловленных объективными закономерностями правовой природы государственного управления. В частности, показано, что правовая подсистема системы государственного управления нуждается в моделировании, а главным рычагом правовой модели в упрощении реальной действительности является нормативное регулирование. При этом утверждается, что подавляющее большинство административно-правовых норм являются моделями государственного управления, другими словами, управленческими нормами. На основании анализа устойчивости системы государственного управления делается вывод, что, несмотря на современный широкий подход к государственному управлению, осуществление системой исполнительной власти подавляющего объема всей государственно-управленческой деятельности является закономерным явлением. Резюмируется, что в целом административное право видится как отрасль права, которая постоянно сопровождает государственное управление, а наука административного права — как неизменный и крайне важный партнер науки государственного управления.
Ключевые слова
| Тип | Статья |
| Издание | Административное право и процесс № 10/2025 |
| Страницы | 21-28 |
| DOI | 10.18572/2071-1166-2025-10-21-28 |
Вопросы административного (полицейского) права и государственного управления глубоко рассматривались в российской дореволюционной литературе. Несмотря на то что А.Д. Градовский и А.И. Елистратов государственное управление понимали фактически более широко, чем деятельность только административных органов, в целом в научной среде дореволюционной России господствовала концепция их отождествления и необходимости отделения законодательной власти от власти управления. Эта концепция была реализована в Конституции Российской империи 1906 г. Такой подход отчасти сохранился и в советских конституциях. В них он получил должное развитие за счет указания на конкретные органы, осуществлявшие государственное управление, однако потерял свое главное дореволюционное достоинство — признание совокупности данных органов как самостоятельной управленческой (исполнительной) власти.
В советских конституциях органы, осуществлявшие исполнительную и распорядительную деятельность (Совнарком СССР и совнаркомы союзных республик, союзные и республиканские наркоматы; появившиеся затем вместо них Совет Министров СССР и советы министров союзных республик, министерства, государственные комитеты, комитеты; в дополнение к ним государственные комиссии, комиссии, управления; а также исполкомы Советов депутатов трудящихся разных уровней), назывались органами государственного управления. Особо отмечу, что сам термин «государственное управление» был впервые официально закреплен в ст. 49 Конституции СССР 1924 г.
Естественно, деятельность исполнительных и распорядительных органов понималась как государственное управление, а они сами как органы государственного управления в различных законодательных и подзаконных нормативных правовых актах, в научной и учебной литературе.
Ситуация начала меняться в середине 60-х годов прошлого века, когда, стала развиваться теория государственного управления, основанная на кибернетических информационно-управленческих подходах. Не рассматривая в настоящей статье развитие позиций ученых-административистов по этому вопросу, что подробно сделано мной в других работах, отмечу лишь следующее. К середине 70-х — концу 80-х годов практически все ведущие административисты страны в той или иной мере признали широкий подход к государственному управлению. Это во многом способствовало изменениям, произошедшим в системе государственного управления Россией в первой половине 90-х годов прошлого века, и отказу в Конституции Российской Федерации от понятий «государственное управление» и «органы государственного управления».
Государственное управление теперь фактически рассматривается не как работа лишь исполнительных и распорядительных органов, а как совокупная деятельность всех ветвей власти и иных государственных органов. Однако новый подход трудно приживается в умах людей. Как я уже писал, это обусловлено не только инерцией мышления, но и тем обстоятельством, что реализация методов государственного управления занимает разный объем в деятельности государственных органов. Действительно, ведь ни у кого из административистов не вызывает сомнений, что, несмотря на апробированный широкий подход к государственному управлению, тем не менее подавляющий объем всей государственно-управленческой деятельности осуществляется действительно органами исполнительной власти. Сказанное хорошо объясняется особенностями организационного, централизованного построения органов исполнительной власти.