Опыт кодификации отдельных сфер публичного управления в современной России зачастую демонстрирует игнорирование имеющихся теоретических наработок. Так, при разработке законодательства о контрольно-надзорной деятельности и обязательных требованиях практически не учитывались сложившиеся в доктрине подходы к принципам государственного управления. Соответственно, анализ отечественной традиции призван обеспечить преемственность в понимании системы принципов административного права, не исключая критического осмысления накопленного опыта.

Административное право Российской империи, сменившее только накануне начала XX в. полицеистику, так и не успело полноценно сформироваться. В первых появившихся по дисциплине учебниках и монографиях нет отдельных глав и даже параграфов о принципах административного права. Даже «действующее административное право, — как верно заметил Н.И. Лазаревский (1868–1921), — которое и с точки зрения чисто практических нужд управления и управляемых является во многих своих частях совершенно неизведанным сырым материалом. Некоторые основные его принципы только намечены законодательством и далеко не выяснены на практике… По многим предметам отыскание в нашем Своде “приличных делу законов” является задачей почти неразрешимой. Очевидно, что и начало законности, и твердости прав отдельных лиц и даже самой администрации терпят от этого огромный ущерб». Отсутствие разработанной системы принципов служит показателем неразвитости отрасли административного права. Впрочем, приведенное высказывание указывает на начало законности. Это был единственный принцип административного права, который освещался в доктрине. Это же исходное начало в основном использовалось в практике Правительствующего Сената при проверке управленческих актов.

В редких случаях в административной судебной практике Российской империи встречались случаи обращения к принципам, противоположным по своему смыслу с формальной законностью. В дореволюционной доктрине такие содержательные принципы анализировались в связи с исследованием административного усмотрения. Так, Сергей Александрович Корф (1876–1924) подчеркивал разницу формальных и материальных критериев: «…контролю админ[истративных] судов по принципу и согласно существу современной админ[истративной] юстиции должны подлежать всякие адм[инистративные] акты, в том числе, следовательно, и дискреционные распоряжения администрации, и не только с точки зрения внешнего их соответствия закону, но и соответствия внутреннего, цели закона». Русский административист обратил внимание на разницу внешней (формальной) законности и внутренней (материальной) правомерности, которая предполагает оценку целей административной деятельности. Такая дихотомия представляет собой явное заимствование французских подходов к выделению двух форм законности (внешней и внутренней), включая доктрину отступления от целей полномочий [франц.: Détournement de pouvoir]. Таким образом, в дореволюционный период можно обнаружить косвенное выражение принципов законности (соответствие административных актов формальным требованиям законов) и обоснованности (проверка целей осуществления управленческой деятельности).