Правовой институт целевого использования земли является востребованным как на практике, так и в науке земельного и градостроительного права. Несмотря на большое количество научных трудов, разъяснений органов правоприменения на эту тему, спорные вопросы толкования его отдельных норм сохраняются. Одним из неоднозначных моментов следует признать право землепользователя на изменение вида разрешенного использования земельного участка (далее — ВРИ).

Правовой каркас норм о целевом использовании земель составляют Земельный и Градостроительный кодексы РФ. Исторически первой легальной единицей стала категория земель, которая была введена в 1968 г. Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. В начале 90-х годов ввиду того, что данный механизм не мог полностью обеспечить выполнение тех функций, которые на него были возложены в первую очередь в отношении земель населенных пунктов, в законодательстве появилась дефиниция «разрешенное использование» («вид разрешенного использования» — ВРИ), которая имела своей целью регламентацию целевого использования земель внутри одной категории (изначально территории населенных пунктов). Обращаем внимание, что виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти (ст. 7 ЗК РФ). Данным классификатором, утвержденным Приказом Росреестра от 10 ноября 2020 г. № П/0412, определено более 100 различных ВРИ. Земельный и Градостроительный кодексы также делят разрешенное использование на три вида — основной, вспомогательный и условно разрешенный, не разъясняя данные понятия. Таким образом, термин «вид разрешенного использования» применяется к двум разным классификационным рядам — в части разграничения на основной, вспомогательный и условно разрешенный виды и собственно на цели использования, например, индивидуальная жилая застройка, садоводство, дома социального обслуживания, определенные классификатором, которые также могут быть основные, условно разрешенные или вспомогательные.

Согласно последним поправкам к ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации, внесенными Федеральным законом от 30 декабря 2021 г. № 493-ФЗ «О внесении изменений в статью 7 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 8 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ “О государственной регистрации недвижимости”», основной или условно разрешенный вид разрешенного использования считается выбранным со дня внесения сведений о соответствующем виде разрешенного использования в Единый государственный реестр недвижимости (далее — ЕГРН, реестр недвижимости). Из чего можно сделать вывод, что землепользователь, будь то собственник или арендатор земельного участка, обязан использовать его исключительно согласно тем целям, которые занесены в реестр недвижимости, иное будет считаться правонарушением. Выбор целеполагания землепользователя ограничен вариантами, которые предусмотрены для данной территориальной зоны. Последняя описывается в Правилах землепользования и застройки отдельной территории, в частности, в градостроительном регламенте для соответствующей зоны. Таким образом, чтобы землепользование считалось надлежащим, при перемене направлений хозяйственной деятельности на земельном участке требуется уведомить об этом органы Росреестра (Роскадастра) и изменить вид разрешенного использования земельного участка в рамках допустимых для данной зоны видов согласно новым намерениям землепользователя. В отношении уполномоченного субъекта такой инициативы закон в той же ст. 7 ЗК указывает на «правообладателя земельного участка». Исчерпывающий перечень лиц, относящихся к этой категории, дан в ст. 5 ЗК РФ. Так, к ним относятся собственники, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков. ГрК РФ (ст. 37) уточняет, что инициаторами изменений ВРИ не могут выступать органы публичной власти, государственные и муниципальные учреждения и унитарные предприятия. По всей видимости, этим ограничением законодатель хотел учесть то обстоятельство, что в настоящее время указанные субъекты используют земельные участки на особом праве — праве постоянного бессрочного пользования, в то время как собственность на данные земли принадлежит соответствующему публично-правовому образованию.