Нормотворчество органов местного самоуправления отличается повышенной активностью. По данным Министерства юстиции РФ, действующими являются более 9 млн муниципальных правовых актов. Все эти правовые акты включены в федеральный регистр, что позволяет утверждать об их обязательности для применения на территории соответствующих муниципальных образований.

Понятие муниципального правового акта раскрыто в ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Под таковым понимается решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления. Органы местного самоуправления и их должностные лица принимают решения по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий и иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования к их полномочиям.

В названном Федеральном законе выделяются два вида муниципальных правовых актов — нормативные и индивидуальные. Общеобязательной регулятивной силой обладают муниципальные нормативные правовые акты. Они документально оформляются, обязательны для исполнения на территории соответствующих муниципальных образований, состоят из материальных и процессуальных норм. Материальные нормы закрепляют полномочия органов местного самоуправления, процессуальные закрепляют процедуры, которые ими реализуются для их исполнения. Такое содержание муниципальных нормативных правовых актов позволяет их характеризовать в качестве правовых актов, предназначенных как для закрепления компетенции органов местного самоуправления, так и для процессуального обеспечения их деятельности.

В Федеральном законе от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее — Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ) отсутствует определение понятия «муниципальный правовой акт». В то же время имеется глава «Муниципальные правовые акты», в статьях которой определены система муниципальных правовых актов, их предназначение и особенности. По своему содержанию эта глава в основном совпадает с содержанием гл. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Такая преемственность является основанием для ориентации на сложившуюся за время действия указанного закона нормативную практику деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, накопленный более чем 20-летний опыт муниципального нормотворчества позволяет определить перспективу такой деятельности на период действия нового закона.

В Федеральном законе от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ, как и в ранее действовавшем законе, приоритетное значение имеет устав муниципального образования. Особым статусом уставов муниципальных образований обусловлено повышенное внимание к этим актам со стороны ученых. Так, например, Н.С. Бондарь считает, что устав муниципального образования обладает «характеристиками местной (муниципальной) конституции и является основным законом жизни городских и сельских поселений». Между тем, в отличие от конституционных актов, уставы муниципальных образований являются подзаконными актами. Они должны соответствовать Конституции РФ, федеральным законам и принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам), законам субъектов РФ и подлежат государственной регистрации. Следовательно, такую оценку муниципальных уставов вряд ли можно считать обоснованной.