«Переходные положения» закона как инструмент воздействия государства на местное самоуправление. Акт третий
Аннотация
В связи с принятием Федерального закона № 33-ФЗ в России начался переходный период, призванный обеспечить плавный переход от прежнего к новому федеральному правовому регулированию отношений в области организации местного самоуправления. Представленная статья направлена на доктринальное осмысление и оценку принимаемых субъектами Российской Федерации первых региональных законов, направленных на реализацию переходных мер. Формулируемые по результатам такой оценки выводы позволят избежать противоречий между региональным и федеральным законодательством, напомнить об отдельных, затрагиваемых переходными мерами конституционных ориентирах и в результате способствовать сохранению местного самоуправления в новых условиях.
Ключевые слова
Тип | Статья |
Издание | Конституционное и муниципальное право № 06/2025 |
Страницы | 33-41 |
DOI | 10.18572/1812-3767-2025-6-33-41 |
1. Постановка проблемы. Принятие Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее — Федеральный закон № 33-ФЗ) знаменует очередной и, видимо, наиболее сложный этап в развитии местного самоуправления в современной России. Ожидать его бурного развития на предложенной законодателем правовой основе, очевидно, не стоит: новый законодательный массив направлен на окончательное уничтожение муниципальной представительной демократии и административизацию муниципальной власти. Но и прощаться с местным самоуправлением преждевременно... Многое в его будущем зависит от того, окажутся ли способными муниципально-правовая доктрина, правоприменительная практика направить реализацию Федерального закона № 33-ФЗ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации в необходимое для сохранения местного самоуправления русло, сохранят ли свою силу ранее выраженные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации (даже с учетом неоднозначной оценки некоторых из них) и в целом насколько эффективной окажется конституционно-правовая защита прав местного самоуправления. И вопрос этот стоит довольно остро уже сегодня — на этапе перехода к новому правовому регулированию отношений в области организации местного самоуправления.
Переход от прежней к новой системе правового регулирования отношений представляет собой самостоятельную проблему, какой бы сферы общественной жизни он ни касался. С одной стороны, принятие нового закона, как правило, означает смену государственных ориентиров, нередко знаменующих смену государственной политики в той или иной области общественной жизни. И цель переходного периода — привести общественные отношения в соответствие с вновь принятыми правилами, отражающими указанные ориентиры. С другой стороны, сколь радикальными бы ни были изменения, переход от прежней к новой системе законодательного регулирования не может носить сугубо волюнтаристского характера. Он должен подчиняться базовым правовым, в том числе и прежде всего конституционно-правовым, принципам, соблюдение которых не зависит от государственной политики, но, напротив, призвано эту политику удерживать в конституционно-правовых границах. И вопрос о том, каким образом обеспечить плавный переход на новую законодательную платформу, оставаясь в конституционно заданных для определенной сферы общественных отношений ориентирах, составляет центральную проблему переходного периода.
Для сферы местного самоуправления эта проблема не нова. Она вставала каждый раз с принятием каждого федерального закона об организации местного самоуправления, коих с момента принятия Конституции Российской Федерации (далее — Конституция РФ) насчитывается уже три: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в России» (далее — Федеральный закон № 154-ФЗ), Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в России» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) и вновь принятый Федеральный закон № 33-ФЗ.
Так, основной текст Федерального закона № 154-ФЗ сопровождался закреплением переходных положений (гл. VIII «Заключительные и переходные положения»), призванных прежде всего гарантировать возрождение местного самоуправления через формирование представительных органов муниципальных образований по всей стране. Но, как известно, субъекты РФ не спешили создавать выборные (представительные) органы местного самоуправления, наличие которых гарантировано ч. 2 ст. 130 Конституции РФ. Выборы представительных органов растянулись на долгие годы; установленный в переходных положениях (ст. 58) срок обязательного их проведения пришлось продлевать (с 6 до 16 месяцев); законодатель вынужден был принять специальный Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». К этому вопросу неоднократно пришлось обращаться и Конституционному Суду РФ (Постановление от 3 ноября 1997 г. № 15-П, определения от 9 декабря 2002 г. № 347-О, от 14 января 2000 г. № 2-О).