Преамбула Конституции Российской Федерации (далее — Конституция РФ) имеет особое, отличающее ее от преамбул рядового закона, значение. Как Конституция имеет высшую юридическую силу в правовой системе государства, так и ее преамбула имеет приоритет в содержательной части не только перед вводными частями законов, но и в целом перед федеральными законами и подзаконными актами. Это ее свойство требует уяснения, поскольку отрицание регулирующей функции преамбулы закономерно порождает вопрос о возможности ее влияния на содержание норм права.

Преамбула (фр. preambular — предисловие) определяется в словарях как вводная или вступительная часть законодательного или иного правового акта. В ней «обычно излагаются принципиальные положения, побудительные мотивы, цели издания соответствующего акта». Как видим, преамбуле не отводится роль регулирующего инструмента, она лишь вводная часть правового акта. Но включение в текст нормативного документа является признанием ее важности для целепонимания акта в целом, влияния на технико-юридическое конструирование норм, определения их правового содержания.

С.А. Авакьян характеризует преамбулу как вводный текст Конституции РФ, несущий концептуально-идеологическую нагрузку. Действительно, в ней сформулированы основополагающие идеи, содержащие констатацию настоящего и отражающие будущее России как суверенного государства, воспринявшего достижения мирового сообщества в области прав человека и демократического управления, но в то же время сохраняющего ценностные ориентиры развития многонационального государства.

В комментариях к Конституции РФ преамбула именуется вступительной частью, содержащей цели, условия и мотивы принятия Основного Закона. Отмечается ее политическое, идеологическое и юридическое значение. Вместе с тем отрицается нормативное содержание преамбулы, поскольку она «не содержит правовых норм», однако имеет «существенное значение для понимания смысла Конституции в целом, ее отдельных статей». Если преамбула Конституции не содержит правовых норм, но имеет «юридическое значение», возникает вопрос о ее юридическом содержании. Ведь логичен вывод, что отрицание нормативного характера преамбулы исключает ее нормативную характеристику (управомочивающий, обязывающий, запрещающий способы воздействия на общественные отношения). В то же время отмечается ее «существенное значение в социальном, политическом, идеологическом и собственно юридическом отношениях, о чем свидетельствуют около 50 ссылок в решениях КС на ее различные положения». В приведенном Комментарии к Конституции 2011 г. содержится важное положение о том, что в преамбуле зафиксированы юридические и нравственные основания, ценностные ориентиры деятельности государства. Соглашаясь с таким общим посылом и принимая во внимание поиск ответа на вопрос о возможностях влияния преамбулы на регулятивный механизм государства, можно поставить вопрос: каким образом «ценностные ориентиры» могут трансформироваться в побуждающие к действию рычаги правового влияния?

Не имея прямого регулирующего воздействия на общественные отношения, преамбула Конституции РФ (как и нормы-принципы, нормы-декларации, нормы-дефиниции) оказывает влияние на правовое регулирование опосредованно. Заложенные в ней концептуальные положения формируют идеологию, оказывающую влияние на принятие политических решений, воплощаемых в нормотворческой практике. Идеологические по своему лингвистическому построению постулаты преамбулы учитываются при разработке нормативных актов, влияют на формирование правовых позиций органов судебной власти, способствуют формированию уважительного отношения к закону в том случае, когда правотворческая и правоприменительная практика отвечают заложенным в преамбуле идеям. И наоборот, расхождение целей, отраженных в преамбуле, с содержанием нормативных актов создает отрицательный фон восприятия проводимой органами власти политики. Современный уровень оценки обществом работы органов публичной власти позволяет замерять общественные настроения и своевременно реагировать на них.