Идея комплексного развития территорий давно «витала» в российском законодательстве. В частности, Земельный кодекс Российской Федерации (далее — ЗК РФ) изначально содержал статьи, касающиеся реализации перспективных проектов по комплексному развитию территорий, направленных на увеличение объемов жилищного строительства. В Федеральном законе от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» комплексное развитие территории определено как «совокупность мероприятий, выполняемых в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и направленных на создание благоприятных условий проживания граждан, обновление среды жизнедеятельности и территорий общего пользования поселений, городских округов». Главной целью введения названного понятия явилась разработка механизма привлечения частных инвесторов (девелоперов) к участию в жилищном строительстве за счет их средств. Возможность реализации иных видов застройки за счет частных инвесторов не предусматривалась и, более того, характеризовалась как нецелесообразность.

Применительно к осуществлению мероприятий комплексного развития территорий неизбежно возникает проблема принудительного прекращения права собственности на недвижимое имущество, находящееся на соответствующей территории, а иногда и прекращение других прав. Исходя из основных начал гражданского законодательства о неприкосновенности права собственности и свободе договора, единственным адекватным способом урегулирования конфликта интересов является реализация механизма принудительного выкупа имущества для государственных (муниципальных) нужд.

Вместе с тем в литературе отмечена проблема произвольного увеличения законодателем не только перечня оснований принудительного выкупа имущества для государственных (муниципальных) нужд, но и введения различных порядков осуществления такого выкупа, отличающегося от регламентированного в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее — ГК РФ). Справедливо утверждение о том, что допустимость «законодательного введения исключений, бессистемно расширяющих перечень оснований для изъятия частной земли и облегчающих эту процедуру в конкретных ситуациях,» не обеспечивает баланса частных и публичных интересов при изъятии имущества».

Принудительный выкуп земельных участков с расположенными на них объектами недвижимости у частных собственников для государственных и муниципальных нужд является крайней мерой и применяется лишь при невозможности и отсутствии альтернативных вариантов удовлетворения соответствующей социально-значимой потребности, отраженной в программе комплексного развития территории и других актах градостроительной документации (генеральных планах, схемах зонирования и т.п.). Согласно подп. 3 п. 1 ст. 49 ЗК РФ, перечень оснований для изъятия земельных участков не является исчерпывающим и может быть дополнен как федеральными законами, так и законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, законодателем предусмотрено, что такие законы будут иметь специальный характер по отношению к ЗК РФ, что позволяет вводить в них положения, существенно расширяющие полномочия региональных органов исполнительной власти в сфере градостроительства, в том числе устанавливать особые процедуры для изъятия земельных участков.

Тем не менее в юридических исследованиях подчеркивается, что «законность процедуры комплексного развития территорий не может основываться исключительно на субъективном восприятии территории как “депрессивной” со стороны государственного органа». В связи с этим необходимо установить объективные основания (критерии), которые адекватно отражают соответствие территории этому статусу. В этом контексте примеры из судебной практики демонстрируют наличие как минимум двух критериев, подчеркивающих недопустимость принудительного прекращения прав собственности в рамках конкретных проектов по комплексному развитию территорий.