Согласно ст. 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) о совершении административного правонарушения составляется протокол. Часть 1 ст. 4.4 КоАП РФ предусматривает, что при совершении двух и более правонарушений наказание назначается за каждое из них.

В совокупности данные нормы не могут быть истолкованы иначе как прямо обязывающие составлять отдельный протокол и выносить отдельное постановление по факту каждого выявленного правонарушения. Не противоречит этому выводу и ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ, ведь в ней речь идет об одном деянии, пусть и содержащем составы различных правонарушений.

По прошествии более чем двух десятилетий с момента введения в действие КоАП РФ можно констатировать, что законодатель, не включив в нормы Общей части понятия «множественности» и «совокупности» правонарушений и тем самым отказавшись в этой части от усложнения правового регулирования административной ответственности, не учел особенностей выявления правонарушений по результатам контрольно-надзорной деятельности государственных и муниципальных органов.

Так, многие административные регламенты, утвержденные федеральными органами исполнительной власти, рассматривают составление протокола об административном правонарушении как одну из административных процедур либо один из результатов осуществления государственного контроля. Повсеместное внедрение «контрольных показателей» и «ключевых показателей эффективности деятельности» для проверяющих органов привело к тому, что сегодня контрольное либо надзорное мероприятие, по результатам которого не выявлены какие-либо нарушения и не возбуждены дела, является редким исключением. По итогам почти каждого проверочного мероприятия не просто документируется допущенное проверяемым лицом нарушение, а выявляются системные недостатки в деятельности последнего, следствием которых являются десятки, а иногда и сотни однородных фактов несоблюдения законодательства, каждый из которых, как это предписано ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, надлежит квалифицировать как административное правонарушение. А штрафы, размеры которых, очевидно, предназначены законодателем для их однократного применения, по результатам рассмотрения значительного количества однопорядковых дел могут существенно превышать пределы, установленные ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ.

К примеру, санкцией ст. 16.15 КоАП РФ за представление владельцем склада временного хранения в таможенный орган недостоверной отчетности установлен административный штраф от пяти тысяч до тридцати тысяч рублей. В свою очередь Судебной коллегией по экономическим спорам Верхового Суда России признано законным постановление, согласно которому владелец склада, сообщая о принятии на хранение 365 товарных партий, прибывших на одном морском транспортном средстве, подал 365 отчетов, в каждом из которых одинаково неверно указал дату выгрузки товаров с борта судна. По результатам рассмотрения дела общий размер административного штрафа, представляющий собой сумму наказаний за каждый недостоверный отчет, составил 2 миллиона 40 тысяч рублей.