Словосочетание «публично-правовое образование» используется в отечественной юриспруденции почти три десятилетия. Начало этому использованию было положено арбитражной практикой (так были обобщенно обозначены Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования) и цивилистикой. Следом оперировать данным понятием начал и Конституционный Суд РФ, и специалисты в области конституционного права и иных отраслей публичного права.

Правда, сложно с полной уверенностью утверждать, что попытки дать конституционно-правовое или общее публично-правовое определение понятию, обозначаемому данным термином, увенчались внушительным успехом. Так, В.Е. Чиркин, являвшийся наиболее авторитетным, активным и последовательным сторонником использования в отношении государства и внутригосударственных территориальных единиц словосочетания «публично-правовое образование», пришел к следующей дефиниции: «Публично-правовое образование – это форма организации публичного коллектива на определенной территории, которая имеет публичную власть и использует ее для регулирования общественных отношений данного публичного коллектива, являющаяся юридическим лицом публичного права и несущая ответственность за действия (бездействия) своих органов и должностных лиц». Данное определение в целом понятно, но сконструировано не самым удачным образом: во-первых, вряд ли «форма» имеет власть, во-вторых, не вполне верно именовать саму эту форму юридическим лицом, в-третьих, «регулирование общественных отношений… публичного коллектива» требует указания на другую сторону этих отношений.

В сравнении с судами и учеными менее продолжительное время пользуется данным словосочетанием законодатель – около полутора десятилетий (публично-правовое образование, начиная с 2010 г., упоминается в Бюджетном кодексе РФ, с 2014 г. – в Гражданском кодексе РФ, с 2016 г. – в Градостроительном кодексе РФ, с 2017 г. – в Воздушном кодексе РФ, с 2018 г. – в Земельном кодексе РФ, с 2022 г. – в Налоговом кодексе РФ). В конституционном законодательстве о территориальном устройстве о публично-правовых образованиях говорится с 2014 г. (во всех пяти федеральных конституционных законах о принятии в Российскую Федерацию новых субъектов).

Само по себе употребление в нормативных документах этого термина вызывает ряд сомнений. Прежде всего, упомянутое значение не является единственным. Но гораздо большую озабоченность вызывает широта распространения данного словосочетания в указанном выше значении без учета отраслевого контекста его использования. В конституционном праве, а равно в иных отраслях публичного права осталось незамеченным, что термин «публично-правовые образования» в смысле обобщения территориальных субъектов права по сути чужд публично-правовой логике. С конституционно-правовой, административно-правовой, финансово-правовой точек зрения к публично-правовым образованиям в принципе могут быть отнесены не только территориальные субъекты права, но и территориальные единицы, не обладающие правосубъектностью (административно-территориальные единицы, федеральные округа, военные округа, округа войск национальной гвардии, избирательные округа и участки, округа и участки референдума, судебные округа, районы и участки, кадастровые округа, районы, кварталы, участки и пр.), а также государственные и муниципальные органы, общественные и религиозные объединения, а равно некоммерческие организации, не попадающие в категорию таких объединений (в частности, адвокатские палаты и адвокатские образования, нотариальные палаты, государственные и муниципальные учреждения, государственные корпорации, публично-правовые компании), с международно-правовой – международные организации и их органы.